1. Prolegomene
Funcția de Președinte al Camerei Deputaților sau al Senatului este una dintre cele mai privilegiate demnități publice. Ea conferă celui ce o deține o serie de atribuții, fie organizatorice ‒ cu scopul de a conduce lucrările Camerei legislative din care face parte ‒, fie politice, cu scopul de echilibra balanța puterii și a colabora politic cu celelalte autorități publice.[1]
După cum se arată în doctrină, Președintele Biroului permanent reprezintă un organ intern de conducere a Parlamentului, astfel că acesta, prin atribuțiile sale, are ca obiectiv realizarea competenței depline a plenului Camerei.[2] Unii autori și jurisprudența Curții Constituționale mai veche, menționează că funcția de membru al Biroului permanent și cea de Președinte al acestuia sunt organe de lucru, iar nu de conducere.[3] Credem că este vorba de o diferență formală ‒ de titlu ‒ , iar nu una substanțială, atât timp cât toți autorii din literatura de specialitate recunosc aceleași atribuții/roluri ale acestor demnități, care se fundamentează în Constituție, legi și regulamentele Camerelor.
Totodată, în doctrină este amintit că Biroul permanent, care include și Președintele Camerei Deputaților/Senatului, își desfășoară activitatea sub controlul plenului, iar atribuțiile acestora se îndeplinesc pe baza mandatului dat de plen, cu excepțiile stabilite de Constituție sau legi.[4] Ceea ce înseamnă că aceștia sunt responsabili, respectiv, că dau socoteală plenului Camerei din care fac parte. Acest lucru este cardinal, deoarece ‒ așa cum vom mai reveni asupra acestei chestiuni ‒ este important de stabilit dacă membrii Biroului Permanent pot fi revocați din funcție, ca urmare a nesocotirii obligațiilor lor.
Mai menționăm că, potrivit art. 64 alin. (5) din Constituție, Birourile permanente și comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configurației politice a fiecărei Camere. Acest text normativ, care a făcut obiectul mai multor analize și interpretări, reprezintă punctul central al acestui articol. Vom vedea cum un alineat a constituit punctul de influență a unor dispute politico-juridice, prin interpretarea sa inconsecventă.
2. Perspectivă jurisprudențială și doctrinară
Curtea Constituțională a României a consacrat încă din 1993 teoria mandatului reprezentativ în dreptul românesc, astfel că aceasta arăta că raporturile dintre deputat și alegătorii săi, ori cu partidul, sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice, ceea ce înseamnă că parlamentarul nu mai are nicio obligație față de alegător, el fiind obligat doar poporului în temeiul art. 2 din Legea fundamentală.[5] În aceste condiții, Curtea Constituțională a constatat, într-o Decizie, că orice parlamentar are facultatea de a se transfera de la un grup parlamentar la altul, nefiind obligat să continue să facă parte din grupul parlamentar constituit din partidul pe listele pe care a candidat. Astfel, Curtea a admis traseismul politic în cadrul Parlamentul României.[6]
Cu toate acestea, în cadrul aceleiași Decizii, se constată pentru prima dată un posibil conflict de interpretări. Biroul permanent al Camerei Deputaților, exprimându-și opinia cu privire la sesizarea făcută, arăta că trecerea de la un grup parlamentar la altul „nu reprezintă o simplă modificare de opinie publică, ci o puternică distorsionare a configurației politice a Camerei Deputaților care vine în contradicție cu voința corpului electoral”. Într-adevăr, problema ridicată de Biroul permanent este foarte complexă.
Ori vorbim despre faptul că principiul configurației politice a Camerei impune compunerea internă în funcție de votul alegătorilor, deci de momentul alegerii de către electorat a parlamentarilor, ceea ce înseamnă că aceasta nu poate suferi mutații, așa cum a stabilit Curtea în Decizia 62/2005, 601/2005 și 602/2005, deci deputatul nu s-ar putea transfera la un alt grup parlamentar, deoarece ar afecta, prin decizia sa, configurația politică a Camerei; ori, Curtea trebuia să interpreteze într-un sens mai larg configurația politică a Camerei și nu să o lege de momentul electiv, admițând că ea poate fi modificată de conduita parlamentarilor, din moment ce tot Curtea aprobă teoria mandatului reprezentativ, spunând că parlamentarii nu dau socoteală alegătorilor, decât pe căi morale (sic!).
Prin urmare, este important de stabilit momentul de referință pentru determinarea configurației politice a Camerei, cu scopul de a nu naște contradicții între dispozițiile Legii fundamentale, așa cum a permis, în mod nejustificat, Curtea Constituțională.[7]
Ori dorea consacrarea teoriei mandatului reprezentativ în mod absolut, ori delimita acest principiu, consfințind anumite limite în configurarea lui, din moment ce instanța constituțională arată că voința generală a populației trebuie respectată pe tot parcursul Legislaturii.
Pentru a înțelege ce înseamnă teoria mandatului reprezentativ, ne vom referi la opinia exprimată cu ceva vreme în trecut de reputatul profesor, Tudor Drăganu.[8] Dumnealui arăta că, în conformitate cu această teorie, „deputatul ales devine independent de alegătorii circumscripției care l-a desemnat în Parlament”. Astfel că, acesta e obligat să dea expresie voinței generale a națiunii sau, cel puțin, a majorității corpului electoral al întregii țări. Prin urmare, el nu trebuie să țină cont de Partidul pe listele pe care a fost ales, dar nici de alegătorii din circumscripția în care a candidat. Cu toate acestea, se arată în lucrare că, „principalul argument împotriva consacrării legale a grupurilor parlamentare este dedus din teoria mandatului reprezentativ”. Firește, existența unui grup parlamentar, care are ca scop reunirea celor care mărturisesc credințe politice apropiate[9], este inutilă atunci când parlamentarul trebuie să reprezinte întreaga voință politică a națiunii.
Noi credem, totuși, că Legiuitorul constituant, prin insearea art. 69 alin. (2), care consfințește nulitatea mandatului imperativ, nu a dorit reglementarea unei teorii a mandatului reprezentativ pur, ci s-a instituit opusul acestuia ‒ ce reiese din formularea negativă a textului ‒, adică constatarea ca nelegală a oricărei însărcinări cu titlu obligatoriu pentru parlamentar, din partea alegătorului/partidului.
Prin urmare, considerăm că este justificată interpretarea Curții Constituționale conform căreia deputații au posibilitatea de a se transfera dintr-un grup parlamentar în altul, Adunarea constituantă neurmărind o interpretare restrictivă asupra teoriei mandatului reprezentativ, așa cum descria profesorul Tudor Drăganu.
Observăm, oricum, că instanța de contencios constituțional a fost consecventă în acest sens, arătând în Deciziile 45/1994 și 46/1994 că este neconstituțională orice interzicere a unui astfel de transfer.[10] Un lucru transpare, totuși, ca fiind confuz încă din cea din urmă Decizie. Curtea constată că „pentru ca opțiunile politice reprezentate în Parlament să corespundă modificărilor produse în opinia publică, schimbarea orientărilor politice este un proces inevitabil care, dacă nu se reflectă și în compunerea grupurilor parlamentare, ar putea conduce la o necorelare între nereprezentativitatea opțiunilor politice din Parlament și din societate.” (subl. nos.). Pentru noi, ridică un semn de întrebare faptul că instanța constituțională admite modificări de opinii politice la nivelul parlamentarilor ‒ pentru a ține pasul cu opinia publică ‒ dar consideră, totodată, că structura politică a Camerei trebuie menținută pe tot parcursul Legislaturii, deoarece așa reiese din voința populară. Oare nu aceeași voință se poate schimba, așa cum, de altfel, spune și Curtea, cu consecința faptului că orice compunere politică a Camerei poate suferi modificări, deci să fie ea însăși fluctuantă? Noi vom argumenta, mai jos, în sensul interpretării extensive, adică aceea a unei posibile restructurări în componența politică a Camerei Deputaților/Senatului.
Obiter dictum, după 10 ani, Curtea, prin Decizia 196/2004, și-a menținut cele statuate, arătând că orice interdicție privind trecerea unui parlamentar dintr-un grup parlamentar în altul, este neconstituțională.[11]
Pe de altă parte, în Decizia 46/1994 s-a pus pentru prima dată problema revocării unui membru al Biroului permanent. Curtea a statuat că revocarea ar putea fi dispusă doar de grupul parlamentar al cărui reprezentant este membrul respectiv, arătând că revocarea este o modalitate simetrică desemnării, care este supusă principiului configurației politice a Camerei, potrivit art. 64 alin. (5). Deși, în această Decizie, Curtea este oarecum vagă și nu menționează ce se înțelege prin configurația politică a Camerei, soluția este clară ‒ orice membru al Biroului permanent poate fi revocat numai la solicitarea grupului parlamentar care l-a propus.
Într-o altă serie de Decizii din 2005, Curtea a supus examinării constituționalității proaspăt-adoptatele Regulamente ale Camerelor.[12] În aceste Decizii, s-a pus în discuție legalitatea revocării unui membru al Biroului permanent. Curtea a reiterat cele stabilite în 1994, dispunând că revocarea poate proveni doar de la grupul parlamentar propunător, ca urmare a respectării principiului configurației politice a Camerei.
O opinie disidentă, cea a judecătorilor Kozsokar Gabor și Constantin Doldur, arăta că „este inacceptabil ca, în condițiile existenței unor motive care ar justifica revocarea mandatului unui membru al Biroului permanent, plenul Camerei să nu poată hotărî revocarea, dacă aceasta nu este cerută de grupul sau de grupurile parlamentare care l-au propus pentru a fi ales, cu atât mai mult cu cât abținerea acestora ar putea să fie datorată unor atitudini de obstrucționare a acestei măsuri”.[13] Practic, opinenții spun că este contrar autonomiei parlamentare ca plenul să nu poată decide asupra revocării unui membru al Biroului permanent, cât timp revocarea vine din partea altui grup parlamentar, decât cel care l-a propus. Mai mult, ei spun că este firească înlocuirea acelui parlamentar, prin alegerea altui membru din aceeași formațiune politică, ori prin alte măsuri, atât timp cât se asigură în continuare că Biroul permanent, prin componența sa, respectă configurația politică a Camerei.
Aceeași opinie, pe care o considerăm corectă, apare și în literatura de specialitate. Profesorul I. Deleanu menționa că dispozițiile art. 64 alin. (5), conform căruia birourile permanente și comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configurației politice a fiecărei Camere, ar trebui interpretate nu din perspectiva funcțiilor deținute în mod aprioric, ci ținând cont de reprezentarea globală în Biroul permanent.[14]
Mai apoi, în Decizia 601/2005 a apărut, din partea senatorilor sezizanți, o interpretare interesantă a art. 64 alin. (5). Anume, interpretând sistematic textele art. 64, ei menționează că ideea de revocare din alin. (2) al aceluiași articol i-ar privi doar pe ceilalți membri ai Biroului permanent, iar nu și pe Președinții acestora, datorită statutului distinct și reglementării diferite a lor. Această interpretare, deși argumentată metodic de autorii cererii, a fost dezavuată de Curte în Decizia respectivă.
Menționăm, totuși, că este regretabil că instanța constituțională în Decizia 601/2005, și-a însușit fidel argumentele aduse în susținerea neconstituționalității textului privind revocarea președintelui Senatului. Astfel, Curtea spune, mai întâi, că „președintele Senatului, în exercitarea funcției, este neutru din punct de vedere politic, întrucât nu reprezintă poziția politică și interesele unui partid politic, ci reprezintă Senatul în integralitatea sa” ceea ce îl face independent și imparțial. Această caracterizare ne ridică un semn de întrebare, din moment ce Președintele Biroului permanent îndeplinește un rol organizatoric și unul politic dat de atribuțiile sale[15] și totodată ‒ așa cum Curtea admite expressis verbis ‒ își îndeplinește aceleași atribuții ca urmare a unui vot politic.[16] Mai apoi, arată că revocarea Președintelui Senatului, ori de câte ori s-ar realiza majoritatea suficientă de voturi, ar duce la o instabilitate instituțională perpetuă, de nedorit dată fiind importanța funcției sale. Nu contrazicem importanța stabilității exercitării funcției, dar oare nu cumva tocmai menținerea unei persoane ce provine dintr-un grup minoritar în funcția de Președinte al Camerei, ar crea situații de instabilitate?[17]
În final, argumentația Curții merge în sensul că este permisă revocarea cu titlu de sancțiune juridică, atunci când Președintele Senatului încalcă prevederi ale Constituției, a legilor sau a regulamentelor, la propunerea oricărui grup parlamentar, sau cu titlu de sancțiune politică atunci când grupul care a propus acea persoană retrage sprijinul politic membrului Biroului permanent.
În susținerea acestor idei, Curtea arată că „grupul parlamentar nu-și poate pierde dreptul la funcția de președinte, dobândit în virtutea rezultatelor obținute în alegeri, respectându-se principiul configurației politice a Camerei”. Așa cum spuneam, noi credem că ar trebui dată o interpretare diferită acestor prevederi, și anume că: nu s-a câștigat o funcție anume, ca urmare a votului dat de electorat, ci s-a dobândit numai dreptul de a fi reprezentat proporțional cu numărul de voturi obținute în Biroul permanent și posibilitatea deținerii președinției acestuia.[18]
Într-adevăr, ce se pune în discuție este faptul de a identifica și clarifica noțiunile de ≪majoritate politică≫, respectiv de ≪configurație politică≫. Ceea ce spune Curtea în aceeași Decizie este că, majoritatea conjuncturală nu se poate substitui principiului configurației politice a Camerei, care reprezintă „compunerea acesteia rezultată din alegeri, pe baza proporției pe care grupurile parlamentare o dețin în totalul membrilor Camerei respective” (subl. nos). În schimb, majoritățile sunt fluctuante și țin cont de negocierile și jocurile politice dintre formațiunile din Parlament, lucru care ‒ în concepția Curții ‒ nu poate afecta un principiu constituțional. Cu toate acestea, judecătorul Kozsokar Gabor, în opinia sa disidentă, arată că trebuie să se pună mai mult accent pe principiul majoritatea decide, opoziția se exprimă, dedus din art. 69 din Constituție, ceea ce ar însemna că parlamentarii au o libertate mai mare de acțiune.[19]
Aceasta a fost situația juridică consacrată până în anul 2010, când instanța constituțională a revenit asupra jurisprudenței sale, circumstanțiind cele statuate anterior. Așadar, prin Decizia 1611/2010[20], Curtea Constituțională a arătat că „mistica” configurație politică a Camerei se poate schimba, ținând cont că la scrutinul din 2008 s-a utilizat un sistem electoral preponderent uninominal.[21] Prin urmare, instanța constituțională a produs un reviriment jurisprudențial în această Decizie, permițând ca, prin mutațiile din cadrul grupurilor parlamentare, să se schimbe și configurația politică a Camerei, lucru surprinzător, deoarece, până la această dată, Curtea confirmase că nu se poate schimba compunerea politică a Camerei Parlamentului în niciun mod.
Așa cum spune Curtea, referindu-se la cazul deputaților ce se declară independenți pe parcursul Legislaturii, „configurația politică ce trebuie avută în vedere, în aceste condiții, este cea de la începutul fiecărei sesiuni parlamentare”. Și „mutațiile intervenite în structura grupurilor parlamentare (…) nu pot rămâne fără consecințe asupra reprezentării grupurilor parlamentare în cadrul birourilor permanente” din moment ce Legea fundamentală stabilește că orice mandat imperativ este nul. Ca efect, instanța constituțională permite, în sfârșit, ideea de modificare a compoziției structurilor interne din Parlament, lucru care, după părerea noastră, ar fi trebuit să se răsfrângă și asupra puterii de revocare a membrilor Biroului permanent. Aceasta, cu atât mai mult cu cât, însăși Curtea Constituțională admite că reprezentarea configurației politice a Camerei nu trebuie să se facă la data alegerilor (așa cum a admis anterior în Decizia 601/2005), ci la începutul fiecărei sesiuni parlamentare.
Cu toate că Decizia a fost dată într-o situație particulară, scrutinul din 2008 fiind singurul de tip uninominal din istoria electivă a Parlamentului, iar Curtea referindu-se doar la cazul în care deputații care au făcut parte dintr-un grup parlamentar se constituie într-un grup al independenților, concluziile ni se par mai aproape de ceea ce ar fi trebuit să urmărească Curtea și în situațiile anterioare.
Incongruent ni se pare, totuși, că instanța constituțională arată că deputații aleși după acest tip de scrutin ar avea un grad de independență mai mare, eventuala migrare politică a lor nefiind „de natură a afecta grav interesele alegătorilor pe care îi reprezintă”. Pe bună dreptate, în literatura de specialitate a fost sesizată o inadvertență în argumentare în faptul că instanța de contencios constituțional spune că migrația politică afectează interesele electoratului, dar nu grav, lucru care nu ar trebui permis în niciun mod.[22] Totodată, nu înțelegem cum parlamentarii ar deveni mai independenți, odată cu schimbarea tipului de scrutin, din moment ce Legea fundamentală instituie nulitatea mandatului imperativ, deci orice deputat este liber în a-și exercita atribuțiile, acesta ținând cont doar de voința generală a electoratului.
Chiar dacă a putut să constate că revocarea Președintelui Senatului/Camerei Deputaților nu este constituțională, decât dacă vine de la grupul parlamentar care l-a propus, sau ca urmare a unei sancțiuni juridice, în Decizii privind constituționalitatea regulamentelor Camerei, Curtea a refuzat să declare neconstituționale hotărârile care realizau de facto aceste revocări. Astfel, prin Decizia 1630/2011[23], Curtea a admis că odată retras sprijinul politic al președintelui Senatului, care a fost exclus din partid, acesta nu mai poate deține această funcție. Ne întrebăm unde este stabilitatea instituțională de care vorbea Curtea în Deciziile sale anterioare?
Mai apoi, prin Decizia 1631/2011[24], s-a pus în discuție dacă Hotărârea Senatului[25] prin care s-a ales ca Președinte al Camerei, senatorul Vasile Blaga, membru al PDL, este constituțională, dat fiind că anterior această funcție era deținută de un membru al grupului parlamentar PSD+PC, adică de senatorul Mircea-Dan Geoană. Curtea a arătat că, datorită faptului că formațiunea politică PSD+PC s-a restructurat, configurația politică a Camerei s-a modificat, astfel încât poate fi propus și ales în funcție chiar un membru al altui grup parlamentar. Se observă, fără îndoială, o inconsistență a Curții. Or, dacă în 2005 aceasta spunea că nu se pot conferi consecințe juridice majorităților conjuncturale și nu se poate modifica configurația politică a Camerei, deoarece ea se raportează la momentul alegerilor parlamentare, iar „înlocuirea se poate face numai cu o persoană din același grup parlamentar, care nu-și poate pierde dreptul la funcția de președinte, dobândit în virtutea rezultatelor obținute în alegeri, respectându-se principiul configurației politice”[26], acum observăm că instanța constituțională este mult mai permisivă, dând valoare tocmai lucrurilor pe care le-a interzis.
Totodată, un an mai târziu, în 2012, s-a produs un fenomen și mai straniu. Același senator, Vasile Blaga, Președintele Senatului, a fost revocat din funcție[27], iar locul lui i-a fost luat de un membru al PNL (USL), Crin Antonescu. În lipsa unor prevederi regulamentare, deoarece acestea au fost declarate ca neconstituționale[28], Curtea a arătat că se impune respectarea principiului majoritatea decide, minoritatea se exprimă, astfel încât revocarea operată în cauză este constituțională, deși nu a fost făcută de grupul parlamentar care l-a propus în funcție.[29]
Straniu a fost faptul că instanța constituțională a evitat să discute fondul problemei, declarând inadmisibile, prin Decizia 728/2012[30] și 729/2012[31] din 2012, a cererilor privind neconstituționalitatea Hotărârii de revocare a lui Vasile Blaga, din funcția de președinte al Senatului și a Robertei Alma Anastase, din funcția de președinte al Camerei Deputaților. Curtea a arătat că acestea au caracter individual și nu afectează valori sau principii constituționale. Din punctul nostru de vedere, o astfel de argumentare este complet greșită, deoarece Curtea ar fi fost competentă să examineze astfel de Hotărâri, care afectează o autoritate constituțională, lucru admis de Curte ulterior.[32]
În 2016, prin alte două Decizii, instanța de contencios constituțional a ajuns la niște concluzii și mai elucubrante, anume că ‒ revocarea poate exista doar în cazul unei sancțiuni juridice a membrului biroului permanent, în celelalte cazuri operând încetarea de drept a funcției, ce trebuie constatată de Camera respectivă.[33] Așadar, Curtea arată că: „instituţia revocării (…) este aplicabilă numai în ipoteza în care cererea astfel formulată are la bază o motivaţie de ordin juridic, ea fiind, prin excelenţă, o sancţiune juridică în privinţa încălcării Constituţiei, a legilor sau regulamentelor parlamentare, în timp ce încetarea de drept (…) are o componentă politică şi este o chestiune de la sine înţeleasă, rezultată din chiar principiul configuraţiei politice” (subl. nos.). În consecință, Curtea preciează că e necesar un mecanism de control din partea grupului parlamentar care l-a propus în funcție, dar care eo ipso nu reprezintă o revocare, ci o încetare de drept a funcției: „pierderea calităţii de membru al grupului parlamentar şi retragerea sprijinului politic reprezintă motive de încetare de drept a mandatului, rezultate din necesitatea respectării principiului configuraţiei politice”.[34]
Curtea nu este univocă. Ea spune mai întâi că eventuala schimbare a configurației politice a Camerei rezultată din alegeri, „va avea efecte, în mod inevitabil, asupra algoritmului politic” deci și „asupra dobândirii diverselor calităţi în Biroul permanent, dar fără schimbarea numărului de locuri la care grupurile parlamentare erau îndreptăţite conform rezultatelor alegerilor.”[35] Ar trebui să înțelegem de aici că suma de parlamentari din Biroul permanent atribuiți unui grup parlamentar trebuie să fie aceeași până la finalul Legislaturii, însă funcția propriu-zisă pe care o deține se poate modifica. De ce ține Curtea atât de mult la himera alegerilor? Ea constată că algoritmul politic se poate transforma, că membrii parlamentului se pot muta dintr-un grup parlamentar în altul, că funcțiile din Biroul permanent se pot permuta, dar numărul trebuie să fie același ca cel reținut la data alegerilor, lucru ce transpare a fi incongruent sau mai cordial spus ‒ reprezintă o ficțiune[36].
Mai apoi, Curtea Constituțională precizează că „în privinţa funcţiei de preşedinte al Camerei Deputaţilor, grupul parlamentar urmează să îşi menţină dreptul de a propune o nouă persoană pentru funcţia respectivă doar dacă nu a retras el însuşi sprijinul politic (…) sau nu s-a schimbat configuraţia iniţială ‒ aşadar, cea rezultată din alegeri ‒ a Camerei Deputaţilor”. Pare, într-un final, că instanța constituțională admite schimbarea configurației politice a Camerei, ce poate să se răsfrângă asupra funcțiilor deținute de membrii Biroului permanent.
Totuși un lucru nu este clar. Dacă revocarea poate exista doar cu titlu de sancțiune juridică, iar încetarea de drept a mandatului, cu titlu de sancțiune politică, care evident poate proveni doar din partea grupului parlamentar propunător, deoarece doar acesta poate să-și retragă sprijinul pentru ceea ce a susținut, cum se mai poate schimba un președinte al Camerei, ca urmare a schimbării compoziției Camerei Deputaților ori a Senatului, dacă nici revocat nu poate fi, acesta având o conduită legală, și nici nu i se poate constata încetarea de drept a funcției, deoarece grupul parlamentar din care face parte îl susține în continuare?[37]
Rămâne ca instanța constituțională să ne lămurească în următoarele sale Decizii.
3. Care este situația actuală?
Actualul Regulament al Senatului încă cuprinde dispozițiile neconstituționale din 2005 la art. 29, care, bineînțeles, nu își pot produce efectele juridice, lucru constat de Curte în 2012.[38] În schimb, Regulamentul Camerei Deputaților, la art. 26, prevede că propunerea de revocare se face în scris de către liderul grupului parlamentar care l-a propus și căruia îi aparține funcția de președinte al Camerei Deputaților, fiind, așadar, în conformitate cu jurisprudența Curții Constituționale. În același timp, în art. 21 din Regulamentul CD, respectiv, în art. 28 din Regulamentul Senatului sunt arătate cazurile de încetare de drept a funcției.[39]
În atari condiții, se observă că în cazul membrilor Biroului permanent din Senat, nu se instituie nicio modalitate de revocare a acestora din funcția deținută.
Prin urmare, în cazul revocării doamnei senator Anca-Dana Dragu, prin Hotărârea Senatului nr. 131/2021[40] se vor aplica regulile prevăzute de Constituție, cele de la art. 64 alin. (2), care prevăd că membrii birourilor permanente pot fi revocați înainte de expirarea mandatului, în lipsa altor dispoziții. Să fie oare și acum aceeași situație ca cea din 2012 când Curtea nu a constatat neconstituționalitatea Hotărârii de revocare?[41]Credem că nu.
În primul rând, cererea privind neconstituționalitatea Hotărârii Senatului nr. 131/2021 ar trebui declarată admisibilă, nu ca în 2012. Curtea și-a circumscris competența în temeiul art. 27 din Legea 47/1992, stabilind că poate supune controlului de constituționalitate hotărârile adoptate după conferirea noii competențe, hotărâri care afectează valori, reguli și principii constituționale sau, după caz, organizarea și funcționarea autorităților sau instituțiilor de rang constituțional.[42] În Decizia 18/2021, de altminteri, a arătat că Președintele Camerei Deputaților este o autoritate de rang constituțional, astfel că norma de referință poate fi atât de rang constituțional, cât și infraconstituțional. În consecință, concluzia Curții nu poate fi decât de admisibilitate a cererii.
Apoi, pe fond, credem că, dacă instanța constituțională ține cont de jurisprudența sa, așa cum am prezentat-o supra., ar trebui să constate neconstituționalitatea Hotărârii de revocare a Președintelui Senatului (Hot. Sen. 131/2021), deoarece aceasta nu s-a realizat la propunerea grupului parlamentar care a propus-o în funcție, deci a grupului parlamentar USR. Mai mult, nu suntem nici în situația unei revocări cu titlu de sancțiune juridică, ca urmare a nesocotirii dispozițiilor statutare, dar nici o încetare de drept a funcției, așa cum, de altfel, reiese din titlul Hotărârii, care menționează, în mod explicit, că este vorba de revocare. În aceste condiții, dacă revocarea unui membru al Biroului permanent ‒ așa cum a stabilit Curtea în ultima Decizie pe fond, cea din 2016 ‒ nu poate exista decât cu titlu de sancțiune juridică, ea devine neconstituțională în momentul în care se realizează pentru alte motive. Cerința nefiind îndeplinită în această cauză, revocarea este neconstituțională.
Cu toate acestea, instanța de contencios constituțional ‒ spre surprinderea tuturor ‒ nu a sancționat niciodată până acum revocarea din funcția de președinte al Biroului permanent atunci când aceasta s-a realizat în fapt, deși nu se respectau condițiile legale ori jurisprudențiale încetățenite. Așa fiind, apare ca fiind puțin plauzibilă ideea că instanța constituțională o să constate neconformitatea cu Legea fundamentală a Hotărârii de revocare a Ancăi Dana Dragu. Dacă ar dori să fie consecventă, ar face-o.
4. Propunerile noastre
În interpretarea art. 64 alin. (5) din Constituție, care privește configurația politică a Camerei, și a alineatului (2) al aceluiași articol, referitor la revocarea membrilor Biroului permanent, noi considerăm că trebuie să fim puțin mai nuanțați.
Din moment ce Curtea Constituțională și Legea fundamentală admit teoria mandatului reprezentativ, ar trebui să acceptăm că în interiorul Parlamentului deputații pot acționa în mod independent, întrucât aceștia nu au nicio obligație față de electorat, ci trebuie să reprezinte doar voința generală a alegătorilor. Astfel, credem că fluctuațiile politice ar trebui recunoscute de Curte și tratate ca atare.
În aceste condiții, arătăm că principiul configurației politice a Camerei trebuie tălmăcit prin raportare la momentul în care se dezbate problema respectivă, iar nu la momentul alegerilor.[43] Profesorul I. Deleanu preciza că „invocarea voinței corpului electoral de a stabili o anumită configurație politică a fiecărei Camere (…) este un sofism, o prezumție irefragabilă sublimă”.[44] Nu înțelegem cum anume alegătorul și-a reprezentat o anumită configurație politică pe care să o mențină pe toată durata Legislativului. Oare nu tocmai o astfel de concluzie ar duce la consacrarea unui mandat imperativ? Această interpretare, după părerea noastră ‒ deși admisă de Curte ‒ este contrară art. 69 din Legea fundamentală.
Într-adevăr, după cum am văzut mai sus, în doctrină apar două opinii diferite. Profesorul T. Drăganu afirma că alegerea membrilor Birourilor permanente se face cu respectarea configurației politice a Camerei, așa cum a rezultat ea din alegeri.[45] Același considerent a fost reținut de Curte și apare totodată și în lucrarea domnului profesor I. Muraru.[46] Pe de altă parte, poziția domnului profesor I. Deleanu este aceea de a pune la îndoială raportarea la data alegerilor a compoziției politice a Parlamentului. Mai vădită este, însă, părerea profesorului C. Ionescu, care precizează că „se impune ipoteza potrivit căreia alcătuirea numerică pe funcții a birourilor permanente ar trebui raportată, în termeni constituționali, în fiecare moment, la ponderea reală a grupului, existentă la începutul fiecărei sesiuni parlamentare”[47].
Susținem și noi opinia din urmă, potrivit căreia configurația politică a Camerei trebui să fie respectată în orice moment al Legislativului, însă raportarea nu este necesar a fi făcută la momentul alegerilor, ci atunci când se pune problema, ori la începutul fiecărei sesiuni parlamentare. În aceste condiții, președintele Camerei Deputaților/Senatului ar putea fi revocat în orice moment, compunerea politică a Parlamentului fiind, prin natură, fluctuantă.
Credem că această concluzie nu este greșită din moment ce se respectă principiul configurației politice a Camerei în ansamblul său, ca o reprezentare a funcțiilor, iar nu ca o deținere obligatorie a acelor funcții. Cu alte cuvinte, atât timp cât sunt alese, ulterior revocării, persoane din grupuri parlamentare distincte, iar Biroul permanent în ansamblul său respectă structura politică a Camerei, alegerea/revocarea diferiților membri este conformă articolului 64 din Constituție. Mai mult, noi spunem că acest lucru rezidă în aceea că stabilitatea instituțională a Președintelui Camerei are ca scop asigurarea consecvenței lucrărilor, ținând cont că Biroul permanent se modifică la începutul fiecărei sesiuni, iar nu împământenirea unei persoane într-o funcție. În plus, așa cum arătam la început, întrucât Biroul permanent este un organ intern al Parlamentului și își desfășoară activitatea pe baza mandatului dat de plen, membrii săi răspund în fața plenului, deci trebuie să fie posibilă revocarea acestora.
În final, dacă am admite ideea conform căreia compunerea internă a Camerei trebuie raportată la data alegerilor, ar trebui să prioritizăm voința electoratului exprimată în procesul electiv ‒ adică cea dintr-un anume moment în timp. Acest lucru ar duce la permanentizarea acelei voințe pe tot parcursul Legislaturii. Or, din moment ce mandatul este reprezentativ, nu credem că se justifică respectarea în mod absolut a deciziei alegătorului cu ocazia votului. Voința populară trebuie satisfăcută deoarece „suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative”, adică prin Parlament. Așadar, mandatarii sunt trimiși să reprezinte voința națiunii, însă, întrucât aceștia nu sunt sub mandat imperativ, ei au liberă apreciere în deciziile privind cetatea.
Prin urmare, pe bună dreptate că parlamentarii trebuie să satisfacă intenția populară ‒ ca proces firesc de mandatare a suveranității, dar aceștia au primit încrederea cetățenilor în exercitarea atribuțiilor lor, ceea ce implică că ei nu mai pot fi controlați din acest punct de vedere.
Acest fapt ne arată că menținerea unei configurații a Camerei, pe baza unei ficțiuni a voinței alegătorilor la momentul electiv, nu se pretează sistemului constituțional românesc. Legea fundamentală instituie atât conceptul de suveranitate națională ‒ iar nu pe cel de suveranitate populară ‒ cât și nulitatea mandatului imperativ, ceea cea infimă necesitatea raportării la o voință națională, exprimată în procesul electoral.[48]
Credem că aceste motive sunt suficiente pentru a arăta că ficțiunea reprezentării configurației politice a Camerei la data alegerilor nu se potrivește cu celelalte dispoziții constituționale.
5. Concluzii
Pe cât de dificilă problema revocării Președintelui Senatului, pe atât de simplu de admis o poziție ori alta. Curtea ar trebui să aleagă dacă interpretează restrictiv art. 64 alin. (2) și (5), astfel că restricționează revocarea președintelui Camerei Deputaților/Senatului, ori uzează o interpretare extensivă, așa cum am arătat noi mai sus.
Totuși, Curtea trebuie să decidă ce poziție adoptă și să fie consecventă. Credem că este contrar securității raporturilor juridice ca instanța constituțională să își schimbe poziția, cu atât mai mult cu cât, nici măcar nu a admis revirimentele jursiprudențiale ca atare, ci a decis să nu intervină în jocul politicianist din rezervare?! sau complacere (sic!).
De aceea, fie că admite reconsiderarea jurisprudenței sale, ori continuă să urmeze poziția adoptată anterior prin deciziile sale, Curtea trebuie să sancționeze derapajele juridice. Prin urmare, atunci când reprezentanții autorităților publice nu respectă considerentele pe care aceasta le-a statuat, instanța de contencios constituțional trebuie să constate neconformitatea hotărârilor/deciziilor respective cu Legea fundamentală și nu să se eschiveze în fiece mod.
[1] Pentru un punct de vedere asemănător a se vedea: I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. All Beck, București, 2005, pg. 89, în care, autorul spune că: „în afara atribuțiilor menționate mai sus [autorul se referă la unele dintre atribuțiile prevăzute de Regulament, cum ar fi: conducerea dezbaterilor în plen, acordarea cuvântului, supunerea spre aprobare a ordinii de zi etc.], care au un caracter neutru sub aspect politic, președintele Camerei îndeplinește și unele competențe de ordin constituțional sau legal care, de această dată, au o coloratură politică” (subl. nos). În aceeași lucrare se afirmă rolul dual pe care îl poate juca Președintele de Cameră, exemplificat și în dreptul comparat, și anume acela de „președinți arbitri” sau „președinți lideri politici”.
[2] R. Popescu, Constituția României. Comentariu pe articole, (coord. I. Muraru, E. S. Tănăsescu), Ediția 2, Editura C. H. Beck, București, 2019, pg. 561; C. Ionescu, C. A. Dumitrescu (coord.), Constituția României. Comentarii și explicații, Ed. C. H. Beck, București, 2017, pg. 718-720.
[3] I. Muraru, M. Constantinescu, op.cit., pg. 71.
[4] R. Popescu, op. cit., pg. 561.; I. Muraru, M. Constantinescu, op.cit., pg. 80.
[5] Decizia nr. 44 din 8 iulie 1993, M.Of. nr. 190 din 10 august 1993.
[6] Într-adevăr, Curtea spune că singura limită în constituirea unui grup parlamentar este aceea că este interzisă înființarea acestuia dacă are ca efect reprezentarea în Parlament a unui partid politic care nu a reușit prin alegeri să-și trimită în Parlament niciun candidat [Decizia nr. 44 din 8 iulie 1993, M.Of. nr. 190 din 10 august 1993].
[7] Doctrina a sesizat inadvertența instanței constituționale: C. Ionescu, C. A. Dumitrescu (coord.), op.cit., pg. 721.
[8] T. Drăganu, Drept constituțional și instituții politice – Tratat elementar – Volumul II, Ed. Lumina Lex, București, 1998, pg. 189-198.
[9] Idem. pg. 193.; C. Gilia, Fenomenul migrației politice în Parlamentul României, Revista Dreptul nr. 7/2011, pg. 153-164.
[10] Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, M.Of. nr. 131 din 27 mai 1994; Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, M.Of. nr. 131 din 27 mai 1994.
[11] Decizia nr. 196 din 28 aprilie 2004, M.Of. nr. 417 din 11 mai 2004.
[12] Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005; Decizia nr. 602 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1027 din 18 noiembrie 2005. Vom face referire și la Decizia nr. 62 din 1 februarie 2005, M.Of. nr. 153 din 21 februarie 2005, cu mențiunea că aceasta viza vechiul Regulament, iar nu cel nou, care a fost aprobat prin Hotărârea nr. 28 din 24 octombrie 2005.
[13] Decizia nr. 62 din 1 februarie 2005, M.Of. nr. 153 din 21 februarie 2005.
[14] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C. H. Beck, București, 2006, pg. 623.
[15] Vezi supra. nota 1.
[16] „Votul acordat preşedintelui unei Camere este un vot politic care nu poate fi anulat decât în cazul în care grupul care l-a propus cere revocarea politică a acestuia sau, în cazul unei revocări ca sancţiune, când acest grup sau o altă componentă a Camerei solicită înlocuirea din funcţie a preşedintelui pentru săvârşirea unor fapte care atrag răspunderea sa juridică” [Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005].
[17] Vezi, în acest sens, opinia separată a judecătorului Kozsokar Gabor în Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005.
[18] Pentru opinia contrară a se vedea: I. Muraru, M. Constantinescu, op.cit. pg. 71-108 și T. Drăganu, op.cit., pg. 189-198.
[19] Pentru o caracterizare a principiului majoritatea decide, minoritatea se exprimă, a se vedea: Decizia 209 din 7 martie 2012, M.Of. nr. 188 din 22 martie 2012; Decizia 649 din 24 octombrie 2018, M.Of. nr. 1045 din 10 decembrie 2018.
[20] Decizia nr. 1611 din 15 decembrie 2010, M.Of. nr. 866 din 23 decembrie 2010.
[21] Unii autori spun că scrutinul respectiv a fost unul mixt, de exemplu: R. Popescu, op. cit., pg. 540.
[22] C. Gilia, Fenomenul migrației politice în Parlamentul României, Revista Dreptul nr. 7/2011, pg. 153-164.
[23] Decizia nr. 1630 din 20 decembrie 2011, M.Of. nr. 84 din 2 februarie 2012.
[24] Decizia nr. 1631 din 20 decembrie 2011, M.Of. nr. 84 din 2 februarie 2012.
[25] Hotărârea nr. 54 din 28 noiembrie 2011 pentru alegerea președintelui Senatului, M.Of. nr. 843 din 28 noiembrie 2011.
[26] Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005.
[27] Hotararea nr. 24 din 3 iulie 2012 privind revocarea din funcţia de preşedinte al Senatului a domnului senator Vasile Blaga, M.Of. nr. 446 din 4 iulie 2012.
[28] Prevederile constatate neconstituționale prin Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005, nu sunt nici astăzi puse de acord cu dispozițiile Constituției.
[29] Decizia nr. 805 din 27 septembrie 2012, M.Of. nr. 736 din 31 octombrie 2012.
[30] Decizia nr. 728 din 9 iulie 2012, M.Of. nr. 478 din 19 iulie 2012.
[31] Decizia nr. 729 din 9 iulie 2012, M.Of. nr. 480 din 12 iulie 2012.
[32] De exemplu în Decizia nr. 18 din 14 ianuarie 2021, M.Of. nr. 220 din 4 martie 2021.
[33] Decizia nr. 467 din 28 iunie 2016, M.Of. nr. 754 din 28 septembrie 2016, para. 51; Decizia nr. 468 din 28 iunie 2016, M.Of. nr. 652 din 29 august 2016.
[34] Idem. para. 53.
[35] Idem. para. 55.
[36] I. Deleanu, op.cit. pg. 623.
[37] Opinia separată la această decizie arată că „[a]vând în vedere cele de mai sus, nu putem decât să constatăm că revocarea este, în mod evident, o sancţiune, care poate fi aplicată atât pentru motive juridice (un fel de răspundere disciplinară pentru nerespectarea normelor juridice), cât şi pentru motive politice” [Decizia nr. 467 din 28 iunie 2016, M.Of. nr. 754 din 28 septembrie 2016].
[38] Ne referim la: Decizia nr. 805 din 27 septembrie 2012, M.Of. nr. 736 din 31 octombrie 2012. Este regretabil că Regulamentul Senatului cuprinde și astăzi aceste prevederi, deși acesta s-a modificat de nenumărate ori.
[39] Art. 21 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților are următoarea formulare: „calitatea de preşedinte al Camerei Deputaţilor şi a celorlalţi membri ai Biroului permanent încetează înainte de expirarea mandatului, ca urmare a revocării în condiţiile prezentului regulament, sau încetează de drept, în următoarele situaţii: a) în caz de demisie, la data menţionată în cererea de demisie; b) în caz de încetare a calităţii de deputat, la data prevăzută la art. 7 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; c) în caz de pierdere a calităţii de membru al grupului parlamentar căruia îi aparţine funcţia şi care l-a propus pentru această funcţie, la data precizată de deputat sau de liderul grupului respectiv, după caz; d) în caz de pierdere a sprijinului politic, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea nr. 96/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la data informării plenului Camerei Deputaţilor despre încetarea de drept a calităţii de membru al Biroului permanent”. În schimb, în Regulamentul Senatului, la art. 28 sunt prevăzute următoarele cazuri de încetare a funcției de membru al Biroului permanent: „calitatea de preşedinte al Senatului, de vicepreşedinte, secretar sau chestor încetează, înainte de expirarea mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de senator, potrivit art. 70 alin. (2) din Constituţia României, republicată, a demisiei din funcţie”.
[40] Hotărârea nr. 131 din 23 noiembrie 2021 pentru revocarea din funcția de președinte al Senatului a doamnei senator Anca Dana Dragu, M. Of. nr. 1116 din 23 noiembrie 2021.
[41] Vezi supra. nota 29. Decizia nr. 728 din 9 iulie 2012, M.Of. nr. 478 din 19 iulie 2012.
[42] Decizia nr. 18 din 14 ianuarie 2021, M.Of. nr. 220 din 4 martie 2021.
[43] Aceeași opinie apare și într-o lucrare de specialitate: C. Ionescu, Unele reflecții pe marginea art. 64 din Constituția României, repubilcată, Revista de Drept Public, nr. 2/2009, pg. 36-48.
[44] I. Deleanu, op.cit., pg. 623.
[45] T. Drăganu, op cit., pg. 189.
[46] I. Muraru, M. Constantinescu, op.cit.
[47] C. Ionescu, op.cit. pg. 721.
[48] Pentru o prezentare a noțiunilor de „suveranitate națională”, respectiv de „suveranitate populară”, a se vedea: I. Deleanu, op.cit., pg. 372-374.