I. Abstract
Legiuitorul constituant român a preluat teza doctrinei occidentale contemporane, conform căreia Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție[1]. Acesta a ales soluția reglementării exprese a rolului politic și administrativ al Guvernului în alin. (1) al art. 102[2] din Legea fundamentală. Rolul Guvernului este de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării și de a exercita conducerea generală a administrației publice. Prin urmare, Guvernul român este un organ politic, dar nu unul conceput într-o separație rigidă a puterii, ci unul care interferează cu legislativul.[3]
Dacă atribuțiile unui Guvern cu forțe depline sunt precise, cel puțin din punct de vedere al consacrării lor constituționale, nu putem spune același lucru despre un Guvern al cărui mandat a încetat, aflat în situația de a continua administrarea treburilor publice până la numirea unui nou Guvern.
În prezenta lucrare, ne propunem să analizăm compatibilitatea dintre hotărârea Guvernului de prelungire a stării de alertă emisă de un Guvern demisionar și normele constituționale care prevăd în art. 110 alin. (4) că „Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alineatelor (1) și (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.”
II. Cazurile de încetare a mandatului Guvernului
Constituția României adoptată în anul 1991 nu a consacrat expres durata mandatului Guvernului. Art. 110 din Constituția României prevede în alin. (1) că „Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale”, fără a consacra expres durata de 4 ani a mandatului Guvernului. Această alegere a legiuitorului constituant este justificată prin faptul că alin. (1) al art. 110 din Constituție consacră doar situația tipică în care un Cabinet funcționează pe durata întregului mandat parlamentar[4], urmând ca în alin. (2) să fie enumerate alte trei cazuri atipice prin care mandatul Guvernului poate înceta. De altfel, în practica instituțională postdecembristă, putem observa că durata medie de funcționare a unui Guvern este de un an și jumătate.[5] Profesorul Iorgovan afirma că, în realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata existenței majorității parlamentare care îl susține.
În situația tipică, un Cabinet funcționează pe întreaga durată a mandatului Parlamentar. Până la această dată, Guvernul își poate exercita plenitudinea atribuțiilor, iar după această dată și până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, el devine Guvern demisionar.[6]
În arhitectura constituțională a instituțiilor politice din România, numirea Guvernului are loc ulterior acordării votului de încredere asupra listei și programului de guvernare de către Parlament. Corelativ acestei atribuții de acordare a votului de încredere, Parlamentul va exercita funcția de control asupra Cabinetului învestit pe toată durata exercitării mandatului parlamentar. Consecința firească este ca mandatul Guvernului să înceteze la data validării alegerilor parlamentare, un Guvern putând fi controlat doar de către Parlamentul care i-a acordat votul de încredere. Noul Parlament, după momentul intrării în execițiul mandatului, își va manifesta încrederea și sprijinul într-o nouă echipă guvernamentală.
În lumina dispozițiilor art. 110 alin. (2), mandatul Guvernului încetează și la „data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă primul-ministru se află în una dintre situațiile prevăzute la articolul 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile.”
O primă situație atipică de încetare a mandatului unui Cabinet este retragerea încrederii acordate de Parlament prin adoptarea unei moțiuni de cenzură. Deși în doctrina de drept constituțional și în jurisprudența Curții Constituționale a României, Constituția consacră un regim semiprezidențial, demiterea Guvernului prin moțiune de cenzură reprezintă o trăsătură definitorie pentru regimul parlamentar. Potrivit lui J. Stuart Mill, principala îndatorire a unei adunări parlamentare este de a supraveghea și de a controla guvernământul[7]. Controlul parlamentar este fie fără sancțiune, fie cu sancțiune.[8] În sistemul constituțional din România, moțiunea de cenzură este singura formă de control exercitat de Parlament asupra Guvernului, care implică sancționarea acestuia.
Moțiunea de cenzură este procedura prin care Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pun în cauză răspunderea politică a Guvernului printr-un blam la adresa acestuia și a activității lui.[9] Moțiunea de cenzură reprezintă cea mai gravă formă de răspundere a Guvernului, deoarece, din momentul declanșării procedurii de adoptare a acesteia, nu se mai permite îndreptarea greșelilor Guvernului, ca în cazul întrebărilor, interpelărilor sau moțiunilor simple, ci se demite însuși autorul acestor greșeli. Efectul moțiunii de cenzură face ca întreg procesul să fie disciplinat de reguli precise, prevăzute în art. 113 din Constituție: numărul minim al inițiatorilor moțiunii de cenzură trebuie să fie de un sfert din numărul total al deputaților și senatorilor; la data depunerii, moțiunea se comunică Guvernului și poate fi dezbătută în Parlament doar după trecerea unui număr de minimum 3 zile de la prezentarea sa în plen; moțiunea de cenzură trebuie adoptată cu majoritatea absolută, iar, în cazul respingerii, parlamentarii care au semnat-o nu mai pot iniția o altă moțiune de cenzură în aceeași sesiune, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea politică. Toate aceste condiții au natura să prevină a se folosi abuziv sau pripit această instituție.
Constituția prevede expres data la care încetează mandatul Guvernului în urma demiterii sale, respectiv „data retragerii de către Parlament a încrederii acordate”. Această instituție a creat mai multe probleme practice. Cea mai importantă pe care o vom aminti este durata funcționării Guvernului demis. Conform dispozițiilor legii fundamentale, Guvernul demis urmează să-și exercite atribuțiile limitate până la numirea unui nou Guvern. Acest moment este însă incert. Practica a dovedit că acest interval de timp poate fi de 10[10] zile sau de 70 de zile[11]. Singura soluție practică consacrată constituțional pentru depășirea unei crize declanșate de imposibilitatea numirii unui Guvern, după depunera unei moțiuni de cenzură, este dizolvarea Parlamentului, care presupune condiții stricte și greu de îndeplinit. Instituția dizolvării nu face decât să adâncească criza politică. Pentru aceste motive, o soluție oportună ar fi consacrarea moțiunii constructive în sistemul constituțional român. Conform acestei instituții, odată cu depunerea moțiunii de cenzură, trebuie depusă și lista noului Guvern și programul de guvernare al acestuia.
De asemenea, moțiunea de cenzură poate fi provocată prin angajarea răspunderii Guvernului. Conform art. 114 din Constituție, „Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.” Până în prezent, în practica de după adoptarea Constituției, Guvernul a folosit procedura angajării răspunderii doar pentru proiecte de legi. Aceast mecanism reprezintă un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus să aleagă între aprobarea politcii Guvernului, chiar dacă ea diferă de vederile majorității parlamentare în unele puncte și răsturnarea Guvernului, cu toate consecințele acesteia.[12] În doctrină[13] s-a susținut că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege produce o scurtcircuitare a activității legislative. Practic, Parlamentul poate pierde controlul legiferării, căci acesta va tinde să dea dreptate Guvernului decât să se confrunte cu o criză guvernamentală.
O a doua situație atipică de încetare a mandatului Guvernului este provocată de situația primului-ministru atunci când se regășeste într-unul din cazurile prevăzute la art. 106 din Constituție, conform căruia „Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege.” Constituția prevede expres că nu este incident cazul revocării în ceea ce îl priveste pe primul-ministru. Această prevedere a intervenit odată cu revizuirea Constituției din anul 2003. Anterior revizuirii, art. 109 (în prezent articolul 110) nu excepta expres acest caz, făcând trimitere la situațiile consacrate în art. 105 (în prezent 106). Nu putem afirma însă că înainte de revizuire era permisă revocarea primului-ministru de către Președintele României, în condițiile în care, nici Tezele privind proiectul de Constituţie, nici Constituţia aprobată prin referendum naţional în 1991 nu au prevăzut posibilitatea revocării primului-ministru.[14] Totuși, această completare a textului constituțional odată cu revizuirea din anul 2003 a avut scopul de a corecta și preveni un compartament contrar spiritului Constituției. Dispozițiile art. 105 din Constituția adoptată în anul 1991 au fost utilizate de preşedintele Emil Constantinescu pentru a-l revoca din funcţia de membru al Guvernului pe premierul Radu Vasile prin Decretul nr. 426 din 13 decembrie 1999. Decretul prezidenţial este neconstituţional, deşi formal avea acoperire legală în dispoziţiile art. 105 din Legea fundamentală. Neconstituţionalitatea decretului constă în faptul că întrerupea mandatul Guvernului care primise votul de încredere din partea Parlamentului şi pentru că permitea interferenţa preşedintelui republicii în raporturile instituţionale de legitimitate între forul legislativ şi Guvern.[15] În prezent art. 107 din Constituția României revizuită interzice revocarea primului-ministru de către Președintele României.
A treia situație atipică de încetare a mandatului unui Guvern intervine în momentul în care primul-ministru nu îsi poate exercita atribuțiile pe o perioadă de peste 45 de zile. Dacă primul-ministru se află în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un prim-ministru interimar, acesta neputând fi decât un alt membru al Guvernului. Interimatul este întotdeauna pe perioadă limitată. Dacă motivul ce a determinat numirea prim-ministrului interimar se datorează faptului că prim-ministrul titular se află în imposibilitate temporară de a-și desfășura atribuțiile (spre exemplu, din motive de sănătate), interimatul durează doar până când prim-ministrul titular îsi va relua activitatea în Guvern. [16] Dacă această perioada va depăși 45 de zile, Guvernul va fi demis.
III. Puterile limitate ale unui Guvern demisionar
Odată cu încetarea mandatului unui Guvern în perioada legislaturii Parlamentului, trebuie declașată procedura de învestire a unui alt Guvern. Guvernul demisionar va continua, în ciuda încetării mandatului său, să exercite anumite atribuții pentru a asigura continuitate în conducerea generală a administrației publice. Art. 110 alin. (4) din Constituție stabilește că „Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alineatelor (1) și (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.” În această situație, funcționarea Guvernului nu mai este consecința încrederii acordate de Parlament, ci a prorogării atribuțiilor sale, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.[17]
Sensul sintagmei administrarea treburilor publice nu a fost definit de Constituție, născând diferite interpretări doctrinare. În opinia profesorului Iorgovan, din sfera administrării treburilor publice, trebuie eliminate, din oficiu, atribuțiile privind politica externă a țării. Acesta identifica o problemă în ceea ce privește problemele interne, pe care le împărțea în acțiuni de esență politică, ce intră în competența unui Guvern cu depline puteri și acțiuni de esență administrativă, care pot fi realizate și de un Guvern demisionar.[18] Astfel, dificultatea problemei constă în delimitarea acestor două tipuri de acțiuni. Granița dintre ele nu este ușor de identificat, așa cum a subliniat și profesorul Iorgovan, acesta neoferind alte criterii pentru circumstanțierea celor două sfere de acțiuni, ci trimițând doar la competența Curții Constituționale de a stabili depășirea atribuțiilor unui Guvern demisionar în ipoteza declanșării unui conflict juridic de natură constituțională. Însă, în spiritul loialității constituționale, trebuie să interpretăm textele de rang constituțional astfel încât să evităm apariția acestor conflicte, chiar dacă conținutul acestor nu se bucură de o claritate deplină.
Codul administrativ a preluat dispozițiile prevăzute de Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor încercând să aducă un plus de claritate normei constituționale, și a dispus în art. 37 alin. (3) că „În cazul încetării mandatului sau, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă şi nu poate iniţia proiecte de lege.” Într-o interpretare per a contrario a acestor dispoziții rezultă că un Guvern demisionar ar putea emite doar hotărâri de Guvern.
Într-o altă viziune doctrinară, actele de admistrare a treburilor publice sunt hotărâri curente în acitivitatea executivă, cu caracter normativ sau individual ca, de pildă, acte de asigurare a aplicării normative unitare a legilor, aprobări de transferuri și repartizări de bunuri între sau către autorități și instituții din subordine, numire și revocări în funcții administrative etc. [19]
Analizând opiniile celor doi doctrinari, precum și dispozițiile legale, opinăm că, deși un Cabinet demisionar poate adopta hotărâri de Guvern, nu toate aceste hotărâri sunt acte necesare administrării treburilor publice. De altfel, nu considerăm că se poate realiza la nivel teoretic o delimitare clară între actele necesare admistrării treburilor publice și cele care nu sunt necesare.
Dacă, alegem a ne folosi de raționamentul profesorului Iorgovan în vederea trasării unei granițe între acțiuni de esență politică și cele de esență administrativă, putem observa că, în funcție circumstanțele social-politice, o acțiune de esență administrativă poate căpăta valență politică (de exemplu, hotărârea Guvernului pentru revocarea și numirea în funcții administrative, respetiv membrii Consiliului director al Fondului Român de dezvoltare socială). De asemenea, această clasificare face abstracție de termenul constituțional atașat actelor pentru administrarea treburilor publice, respectiv necesar. Considerăm că acest termen este esențial pentru a delimita, în concret, care sunt hotărârile pe care le poate emite un Guvern demisionar. Constituția României folosește acelasi termen, necesar, și în art. 53 alin. (2), în care stabilește că restrângerea exercițiului unui drept fundamental poate fi dispusă doar dacă este necesară într-o societate democratică. Opinăm în sensul că acest termen nu a fost ales întâmplător în momentul redactării textului de către legiuitorul constituant, iar scopul a fost acela de a sublinia caracterul indispensabil al reglementării, fie că vorbim de restrângerea exercițiului unui drept, fie că vorbim de adoptarea unei hotărâri de către un Guvern demisonar.
Totodată, considerăm că se impune a analiza caracterul necesar la momentul emiterii hotărârii și nu prin raportare la o eventuală necesitate care ar urma să survină în viitor. Guvernul demisionar ar trebui să funcționeze pe o perioadă cât mai scurtă de timp, până la numirea unui Guvern cu puteri depline, care ar urma să emită în continuare acte administrative în conformitate cu propriul program de guvernare acceptat de Parlament. De exemplu, o hotărâre pentru realizarea transferului unui bun din proprietatea publică a statului în proprietate publică a unei unități administrativ teritoriale nu poate fi considerată, decât în cazuri excepționale, un act necesar pentru administrarea treburilor publice, ce nu poate aștepta învestitura unui Guvern cu puteri depline.
Totuși, până la învestitura unui nou Guvern, pot apărea situații care impun intervenția Guvernului. În asemenea situații extraordinare, s-a permis Guvernului, prin modificarea Legii nr. 90/2001 (lege succedată de Codul Administrativ), să inițieze proiecte de lege pentru ratificarea unor tratate internaționale, proiecte de lege privind bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, precum și proiectul de lege privind responsabilitatea fiscală. Considerăm că acest text a fost unul neconstituțional, din cauza unei vădite diferențe între adimistrarea treburilor publice și reglementări fiscale. Mai mult, administrarea treburilor publice intră în sfera puterii executive ai cărei titulari sunt Președintele și Guvernul, iar inițierea proiectelor de legi, sau reglementarea prin ordonanțe, sunt funcții originare ale autorității legiuitoare pe care Constituția le-a delegat, în spiritul unei colaborări între puteri, Guvernului.
IV. Starea de alertă
Starea de alertă este reglementată în art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și reprezintă „răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății.” Curtea Constituțională a României a reținut că pentru a se institui starea de alertă nu este necesară producerea efectivă, în prealabil, a consecințelor negative, fiind suficient ca riscul să fie unul real și iminent[20]. Astfel, scopul instituirii stării de alertă este unul preventiv, de a anticipa și limita consecințele produse de un eveniment care determină starea de urgență.
În forma inițială a Legii nr. 55/2020, în cazurile în care starea de alertă se instituia pe cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de pe teritoriul țării, se prevedea regula potrivit căreia măsura instituită prin hotărârea Guvernului se supune încuviințării Parlamentului, care o poate încuviința integral sau cu modificări. Această procedură a făcut obiectul unei obiecții de neconstituționalitate în fața Curții Constituționale invocându-se faptul că, după ce Parlamentul a îndrituit Guvernul cu adoptarea unei hotărâri în baza Legii nr. 55/2020, îi impune să revină în fața sa pentru a aproba măsurile. Astfel, legiuitorul crease o instituție prin analogie cu cea a decretului de instituire a stării de asediu sau de urgență. Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile respective din legea criticată[21] considerând că, lipsa prevederii controlului hotârărilor Guvernului, în sensul respingerii/aprobării/modificării acestora, între mecanismele de rang constituțional în cadrul regimului de separație și echilibru al puterilor în stat, conduce la o încălcare a acestui principiu. Prin procedura instituită de legiuitor în Legea nr. 55/2020, se încalca principiul regăsit în art. 1 alin. (4) din Constituția României, dar și competența instanțelor judecătorești de a verifica legalitatea actelor administrative subsecvente legii.
Relevante pentru stabilirea naturii stării de alertă sunt, însă, considerentele reținute de Curte în această decizie. S-a constatat că, spre deosebire de starea de urgență și de asediu care au o consacrarea constituțională și reguli constituționale exprese, instituția stării de alertă este o creație exclusivă a legiuitorului în temeiul prerogativelor sale de legiferare. Curtea Constituțională a reținut în continuare că „hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară.”[22] Totodată, Curtea Constituțională a amintit că, în situația în care Parlamentul consideră că Guvernul a adoptat o hotărâre nelegală sau inoportună, acesta are la dispoziție instrumente de rang constituțional, respetiv informarea, întrebările, interpelările, moțiunile simple și de cenzură, care reprezintă luări de pozție față de activitatea Guvernului. Însă, în privința controlului conținutului hotărârilor Guvernului, legiuitorul constituant a prevăzut competența de control a instanțelor de judecată. Prin urmare, „actele puterii executive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ.”[23]
Curtea Constituțională a fost chemată să se pronunțe și cu privire la un potențial viciu al Legii nr. 55/2020 constând în posibilitatea recunoscută Guvernului de a limita drepturi și libertăți fundamentale prin emiterea hotărârii de instituire a stării de alertă, contrar art. 53 din Constituție. Curtea a reținut că, prin natura lor, „măsurile adoptate în perioada stării de alertă presupun limitarea exercitării unor drepturi şi libertăţi fundamentale, în scopul asigurării unei protecţii adecvate a dreptului la viaţă, la integritate fizică şi psihică şi la ocrotirea sănătăţii, aspect menţionat în preambulul Legii nr. 55/2020. Aceste restrângeri au ca temei legal dispoziţiile legii anterior menţionate, care, de altfel, prevăd în mod expres care sunt măsurile restrictive ce pot fi dispuse în perioada stării de alertă, precum şi regimul juridic al dispunerii lor, corespunzând scopului arătat în cuprinsul legii.”[24] Astfel, în opinia Curții Constituționale, hotărârile Guvernului prevăzute de Legea nr. 55/2020 asigură organizarea executării dispoziţiilor acestei legi, prin reglementarea în concret a măsurilor specifice stării de alertă, care pot să difere de la o perioadă la alta sau de la o unitate administrativ-teritorială la alta, nefiind incidentă încălcarea art. 53 din Constituția României.
Într-o decizie ulterioară[25], Curtea Constituțională a fost sesizată cu ipoteza în care, prin posibilitatea Guvernului de a emite hotărâri pentru prelungirea stării de alertă, se poate ajunge la o permanentizare a restrângerii exercițiului unor drepturi fundamentale. În analiza acestei excepții de neconstituționalitate, Curtea a constatat că Legea nr. 55/2020 reia în cuprinsul art. 2 condițiile constituționale ale art. 53 din Legea fundamentală în care restrângerea exercițiului unor drepturi poate avea loc. Măsurile instituite prin hotărâri de Guvern pot avea doar caracter temporar și trebuie să se afle într-un raport de proporționalitatea cu nivelul de gravitate care a impus instituirea stării de alertă. De asemnea, Curtea a reținut că retrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale este justificată numai în măsura în care este necesară pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.
În continuare, considerentele Curții Constituționale au reținut că insituirea și prelungirea stării de alertă sunt bazate pe condiții obiective, respetiv „a) amploarea situaţiei de urgenţă respective, manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional; b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate; c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns; d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc; e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.”[26] Astfel, dispozițiile legale nu permit o permanentizare a stării de alertă, ci doar prevăd menținerea acesteia atât timp cât se păstrează condițiile obiective, care justifică instituirea unor măsuri restrictive de drepturi şi libertăţi fundamentale, cu respectarea condiţiilor constituţionale ale art. 53.
În virtutea principiul separației și echilibrului în stat, pentru ca o putere să nu își depășească atribuțiile sau să nu își aroge noi atribuții, aceasta trebuie controlată de una dintre celelalte puteri. Hotărârile Guvernului pentru instituirea sau prelungunirea stării de alertă sunt supuse controlului instanțelor judecătorești pe calea contenciosului administrativ, însă, pentru a fi respectate dispozițiile constituționale privind liberul acces la justiție[27] și dreptul unei persoane vătămate de autoritate publica de a obține anularea actului și repararea prejudiciului[28], acest control trebuie să asigure exercitarea drepturilor într-un mod efectiv. În consecință, Curtea Constituțională a constatat că, nici Legea nr. 55/2020, nici Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu au asigurat exercițiul acestor drepturi în mod efectiv, deoarece, chiar dacă instanța ar dori să judece în procedură de urgență controlul acestor hotărâri, instanţa de judecată este ţinută să asigure îndeplinirea cerinţelor referitoare la citarea legală a părţilor şi a dreptului părţii adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].[29] De asemenea, conform prevederilor legale în vigoare, hotărârile judecătorești se pot redacta într-un termen de 30 de zile și se pot ataca cu recurs în termen de 15 zile. Totodată, suspendarea nu este permisă în cazul actelor administrative emise pentru înlăturarea consecințelor epidemiilor. Prin urmare, Curtea Constituțioanlă a constat că aplicarea procedurii de judecată consacrată în Legea nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020[30] și a declarat neconstituționale reglementările Legii nr. 55/2020 care trimit la procedura de drept comun pentru soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeste sau încetează starea de alertă.
Am analizat pe scurt jurisprudența Curții Constituționale referitoare la consacrarea normativă a stării de alertă, a naturii juridice a actelor prin care se declară, precum și a controlului acestor acte, în scopul identificării posibilității unui Guvern demisionar de a emite acte administrative pentru instituirea sau prelungirea stării de alertă.
V. Hotărârea Guvernului pentru prelungirea stării de alertă – act necesar pentru administrarea treburilor publice
În concordanță cu analiza actelor care pot fi emise de un Guvern demisionar, așa cum am reținut la începutul lucrării, acestea pot fi hotărâri ale Guvernului, normative sau individuale, de esență administrative și a căror reglementare este necesară prin raportare la condiții obiective.
Hotărârile Guvernului pentru instituirea sau prelungirea stării de alertă, în jurisprudența Curții Constituționale, implementează măsuri cu caracter administrativ necesare și adecvate particularităților crizei epidemiologice existente și evoluției acesteia în fiecare perioadă de timp.[31]
În aceeași decizie, Curtea a reținut că necesitatea acestor reglementări nu putea fi anticipată la momentul elaborării Legii nr. 55/2020, în baza căreia se emit aceste hotărâri de Guvern.
Rezumând concis apariția instituției stării de alertă, Parlamentul, în calitatea sa de autoritate legiuitoare, s-a inspirat din prevederile constituționale referitoare la Decretul Președintelui pentru instituirea stării de urgență, decret emis la rândul său pe bază constituțională, dar în executarea normelor primare pentru a putea dispune restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale[32], și a creat starea de alertă. Ca instituție, starea de alertă beneficiază de o reglementare în normele primare adoptate de Parlament (în prezent în Legea nr. 55/2020), dar instaurarea efectivă a acesteia se realizează de către Guvern. Dorința legiuitorului primar a fost aceea de a controla hotărârile emise de Guvern pentru instituirea și prelungiurea stării de alertă în sensul aprobării și/sau modificării lor, simetric cu decretul Președintelui pentru instituirea stării de urgență. În urma constatării unui viciu de neconstituționalitate a acestei proceduri, hotărârile Guvernului pentru instituirea și prelungirea stării de alertă vor rămâne sub controlul instanțelor judecătorești. De altfel, aceasta este singura soluție la care se poate ajunge printr-o interpretare loială a Constituției.
Interpretând judicios normele legale precum și jurisprudența Curții Constituționale care a validat procesul de instituire și prelungire a stării de alertă, nu putem ajunge decât la concluzia că hotărârile Guvernului emise în acest scop sunt acte necesare pentru administrarea treburilor publice, ce pot fi emise de un Guvern demisionar. Criza epidemiologică impune necesitatea implementării unor măsuri, pe baza unor criterii bine definite în legislația primară, iar, așa cum s-a stabilit și în jurisprudența Curții Constituționale, aceste hotărâri sunt acte administrative normative, excluzând posibilitatea ca aceste hotârile să aibă o esență politică.
Dacă nu am reține posibilitatea unui Guvern demisionar de a emite hotărâri pentru prelungirea stării de alertă, în momentul în care hotătârea de instituire a stării de alertă ar expira, ne-am afla într-o plină criză epidemiologică, dar fără existența unor măsuri pentru amelioarea acesteia și fără a cunoaște momentul în care noul Guvern va fi învestit și va putea utiliza măsuri concrete pentru prevenirea răspândirii pandemiei. De altfel, Guvernul demisionar ar trebui să îndeplinească acte necesare pentru administrarea treburilor publice, fiind răspunzător în fața cetățenilor pentru situație existentă, dar fără o posibilitate reală de a acționa concret pentru ameliorarea situației.
În ipoteza în care un Guvern demisionar s-ar sustrage de la îndeplinirea acestei atribuții, considerându-se necompetent pentru emiterea hotărârii de prelungire a stării de alertă, soluția practică este instituirea stării de urgență de către Președinte. Însă, Președintele ar trebui să intervină prompt, deoarece, cu cât comportamentul cetățenilor nu este disciplinat în situații de criză, cu atât mai mult se vor amplifica efectele negative ale acesteia.
VI. Viziune critică asupra hotărârilor Guvernului pentru instituirea și prelungirea stării de alertă
Așa cum am constat, competența limitată a unui Guvern demisionar nu intră în contradicție cu posibilitatea acestuia de a institui sau prelungi starea de alertă, în conformitate cu normele legale în vigoare și cu jurisprudența Curții Constituționale. Totuși, considerăm că un Guvern demisionar nu ar putea emite astfel de hotâri pentru unicul motiv că un Guvern nu ar putea emite hotărâri pentru instituire sau prelungirea stării de alertă, așa cum este această instituție reglementată în prezent.
Hotărârile emise de Guvern pentru instituirea sau prelungirea stării de alertă conțin reglementări de natură să restrângă drepturile și libertațile fundamentale. Așa cum a stabilit și Curtea Constituțională[33], posibilitatea restrângerii unor drepturi pe durata stării de alertă este reglementată prin norme primare, iar hotărârile Guvernului, fiind acte subsecvente legii, nu pot decât să transpună normele legale și să stabilească, în concret, măsurile ce urmează a fi luate. Cu alte cuvinte, restrângerea drepturilor operează prin lege, urmând să fie stabilite în concret ce drepturi, cuprinse în lege, vor fi restrânse și în ce măsură, cu respectarea art. 53 din Legea fundamentală.
Acest procedeu pare similar cu cel al decretului Președintelui de instituire a stări de urgență prin care se pot stabili în concret drepturile ce urmează a fi restrânse, drepturi prevăzute de normele primare în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență. Totuși, considerăm că sunt prezente câteva diferențe esențiale între cele două proceduri, care încalcă prevederile constituționale prin utilizarea mecanismului stării de alertă.
În primul rând, considerăm că art. 53 din Constituție a prevăzut că exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale poate fi restrâns numai prin lege, pentru ca Parlamentul să realizează o reală deliberare în procesul de adoptare al legii, în vederea stabilirii caracterului necesar și proporțional și durata limitată a măsurilor impuse. Este adevărat că normele primare au caracter general și nu pot prevedea cu precizie toate măsurile care urmează a se impune într-un context pandemic, însă aici intervine prima diferență între decretul Președintelui de instituirea a stării de urgență și hotărârea Guvernului pentru instituirea sau prelungirea stării de alertă.
În cazul decretului Președintelui care stabilește în concret măsuri prin care se pot restrânge drepturi și libertăți fundamentale, Parlamentul beneficiază de o competență consituțională, prevăzută în art. 93[34], de a controla acest decret. Parlamentul, printr-o hotărâre poate încuviința măsurile luate de Presedinte, poate modifica aceste măsuri sau le poate ridica. Mai mult, având în vedere competența Curții Constituționale de a verifica hotărârile Parlamanetului care afectează valori sau principii constituționale, ori instituții fundamentale ale statului, Curtea Constituțională va putea verifica hotărârea Parlamentului referitoare la măsurile luate de Președinte prin decret, putând astfel stabili dacă, în executarea normelor primare, a fost respectat caracterul necesar, proporțional, nediscriminatoriu și termenul limitat pentru restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale prin măsurile luate. Astfel, prin dublul control care poate fi exercitat, se asigură o garanție reală a respectării dispozițiilor art. 53 din Constituție.
În schimb, în urma jurisprudenței Curții Constituțioanle, care în mod corect a constatat că Parlamentul nu poate controla prin aprobare, modificare sau respingere o hotărâre a Guvernului, reglementarea în concret a măsurilor care pot restrânge drepturi și libertăți ocolește autoritatea deliberativă a țării. Or, în opinia noastră, încuviințarea măsurii luate de Președinte prin decretul de instituire a stării de urgență nu este prevăzută întâmplător în Constituție, ci cu scopul de a sancționa eventualele acțiuni arbitrare ale Președintelui pe această cale. Mai mult, hotărârile Guvernului exced competenței Curții Constituționale, aceasta neputând analiza, în concret, respectarea garanțiilor constituționale atunci când operează restrângerea unor drepturi fundamentale.
În al doilea rând, în procesul creat de Parlament pentru instituirea și prelungirea stării de alertă și confirmat de Curtea Constituțională, rolul de deliberare și garanție a respectării art. 53 din Constituție a fost transferat de la Parlament și Curtea Constituțională la Guvern și la autoritatea judecătorească. Prin Legea nr. 55/2020, Guvernul este ținut a respecta caracterul proporțional și necesar al restrângerii unor drepturi fundamentale prin măsurii luate, iar termenul limitat este asigurat prin prevederea unui număr maxim de 30 de zile pentru instituirea stării de alertă, cu posibilitatea prelungirii. Modul în care Guvernul va respecta aceste prevederi poate fi controlat doar pe calea contenciosului administrativ de către instanțele judecătorești.
Considerăm că prima critică ce poate fi adusă a acestui control, este faptul că, deși Curtea Constituțională a declarat neconstituționale[35] prevederile Legii nr. 55/2020 care nu prevedeau o procedură de judecată efectivă a controlului hotărârilor Guvernului cu respectarea liberului acces la justiție, până în prezent nu a fost reglementată o procedură care să asigure respectarea deiciziei Curții Constituționale. Principalul motiv pentru declararea neconstituționalității acestor reglementări a fost existența acestor hotărâri ale Guvernului pe un termen limitat la 30 de zile, termen în care ar trebui să se judece tot procesul pentru a se anula actul, în cazul în care este nelegal, și a se repara prejudiciul cauzat cetățenilor. Astfel, constatăm că, în plus față de absența unui control parlamentar și al Curții Constituționale, de care se bucură decretul Președintelui României de instituire a stării de alertă, hotărârile Guvernului sunt lipsite în majoritatea cazurilor și de un control efectiv și eficient al instanțelor judecătorești, lipsind implicit un control asupra garanțiilor pe care trebuie să le respecte normele care restrâng exercițiul unor drepturi fundamentale. Ne regăsim, prin urmare, în situația în care măsurile pe care le dispune Guvernul prin acte administrative, măsuri ce pot cuprinde restrângeri în concret a drepturilor și libertăților fundamentale, sunt lipsite de orice tip de control efectiv. După cum arăta Jean Dabin, primul dintre drepturile publice ale cetățeanului este garanția drepturilor omului[36], iar principala garanție este controlul actelor autorităților prin care se restrânge exercițiul unor drepturi fundamentale.
O a două critică pe care o formulăm acestui control, este legată de competența instanțelor judecătorești. În mod obișnuit instanțele judecătorești verifica respectarea de către actul normativ emis în aplicarea unei legi a dispozițiilor legislative primare. Însă, Legea nr. 55/2020 reglementând doar cadrul pentru dispunerea unor măsuri care pot restrânge drepturile și libertățile fundamentale, reia dispozițiile constituționale prevăzute în art. 53 din Constituție. Astfel, instanțele judecătorești sunt chemate să se pronunțe, în mod indirect, chiar asupra respectării dispozițiilor constituționale. În măsura în care ar exista o procedură care să asigure efectivitatea și eficiența judecării contestațiilor împotriva acestor hotărâri ale Guvernului, instanțele judecătorești sunt chemate să verifice și conformarea acestora cu art. 53 din Constituție, respectiv cu o normă de rang constituțional.
Opinăm în sensul că, din interpretarea sistematică a normelor constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi, a instituirii stării de urgență, a controlului parlamentar asupra instituirii stării de urgență, rezultă necesitatea ca competența verificării respectării normelor constituțioanele în această materie să revină Curții Constituționale, iar nu instanțelor judecătorești. Bineînțeles că instanțele judecătoresțti chemate să se pronunțe asupra legalității unui act administrativ pot verifica și conformitatea acestora cu dispozițiile constituționale. În Decizia nr. 799/2011, Curtea Constituțională a constatat că noțiunea de lege prevăzută în art. 124 alin. (3) din Constituție este folosită în sensul său larg, care include și Constituția, ca lege fundamentală, dar și toate celelalte acte normative, cu forță juridică echivalentă legii sau inferioară acesteia, care constituie ansamblul normativ pe care trebuie să se fundamenteze actul de justiție.[37] Este cert că instanțele judecătorești, în cadrul controlul actelor administrative vor putea aplica și norme constituționale, însă acestea nu pot deveni singurele instanțe care verifică respectarea drepturilor și libertăților fundamentale într-un context pandemic. Mai mult, profesorul Iorgovan susținea că hotărârea de Guvern, potrivit regimului ei constituțional, intervine atunci când, în mod natural, executarea unor prevederi din lege reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare. Hotărârea, așadar, nu poate fi decât secundum legem și praeter legem, fiind de neconceput hotărâri de Guvern emise direct în aplicarea Constituției.[38] Dar, dispozițiile Legii nr. 55/2020 realizează doar o enumerare a drepturilor ce pot fi restrânse, fără a dezvolta condițiile de validitate pentru restrângerea acestora enumerate de Constituție. Prin, parafrazarea alin. (2) al art. 53 din Constituție în prezenta lege, Guvernul este chemat să verifice necesitatea măsurii într-o societate democratică, să respecte caracterul proporțional al restrângerii precum și caracterul nediscriminatoriu al acesteia atunci când va emite hotărârea de instituire sau prelungire a stării de alertă. Considerăm că, Parlamentul nu ar trebui să facă doar o enumerare a drepturilor care pot fi restrânse, iar în cazul condițiilor esențiale pentru validitatea restrângerii să delege competența Guvernului. Implicit, se va ajunge la o hotărâri de Guvern emise în aplicarea art. 53 alin. (2) din Constituție, iar instanțele judecătorești au plenitudine de competență în analiza respectării art. 53 în acest context.
De asemenea, pregătirea judecătorilor de drep comun nu echivalează întotdeauna cu pregătirea judecătorilor Curții Constituționale, în privința cărora Constituția a stabilit condiții privind vechimea și pregătirea acestora. Fără a face un comentariu legat de deciziile instanțelor judecătorești pronunțate în privința hotărârilor Guvernului de prelungire a stării de alertă, putem observa că unele dintre acestea și-au găsit motivarea în teoria contractul social și a drepturilor naturale ale omului, considerând că statul blamează din punct de vedere social alegerile persoanelor, iar pe cale de consecință, restricțiile drepturilor fundamentale datorate faptelor proprii trebuie acceptate ca atare, fără posibilitate de compensare.[39] Având în vedere evoluția statelor și a ordinii constituționale, considerăm că fundamentarea unor decizii analizând respectarea art. 53 din Constituție ar trebui să își găsească bazele doar în Constituție, Convenția Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor omului, iar nu în politologie și sociologie. Pe cale de consecință, judecătorul îndreptățit să asigure respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor acestora trebuie să fie judecătorul constituțional.
Conform doctrinei, una dintre trăsăturile esențiale ale Curții Constituționale este de a asigura o protecție activă respectării drepturilor și libertăților fundamentale, prin armonizarea atât a legilor, cât și a comportamentelor instituționale cu Legea fundamentală, evidențiind garanțiile constituționale acordate acestora.[40] Considerăm că prin validarea instituției stării de urgență și întregului mecanism al acesteia de către Curtea Constituțională, aceasta și-a delegat indirect rolul de a proteja respectarea drepturilor fundamentale instanțelor judecătorești. Nu putem ignora valența socială a acestui mecanism. Măsurile impuse în starea de alertă care restrâng drepturile și libertățile fundamentale sunt puse la îndoială de un mare număr de cetățeni sub diferite aspecte, fie că vorbim de proporționalitate, fie că vorbim de necesitatea acestora într-o societate democratică. În acest context, o decizie a Curții Constituționale în privința restrângerii drepturilor și libertăților fundamentale în perioada de criză sanitară în care ne aflăm este necesară.
[1] A. Hauriou, Droit constitutionnel et institution politiques, Paris, Ed. Montshrestien, 1967, p.210;
[2] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediția 4, Ed. All Beck, 2005, p. 362
[3] M. Criste, Drept constituțional, un drept al statului, Ed. Universul juridic, București, 2017, p. 235;
[4] I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole. Ediția 2, Ed. C.H. Beck, 2019, p. 919
[5] https://en.m.wikipedia.org/wiki/List_of_heads_of_government_of_Romania;
[6] A. Iorgovan, Tatat de drept administrativ, vol. I, Ediția 4, Ed. All Beck, 2005, p. 385;
[7] J. S. Mill, Le Gouvernement reprezentatif, Paris, 1865, p. 119.
[8] I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamntar românesc, Ed. All Beck, București, 2005, p. 132
[9] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, 2006, p. 653;
[10]A se vedea cazul Cabinetului Răzvan Ungureanu demis la data de 27 aprilie, urmând investitura Cabinetului Ponta I la data de 7 mai;
[11] A se vedea cazul Cabinetului Boc I demis la data de 13 octombrie, urmând investitura Cabinetului Boc II la data de 23 decembrie;
[12] D. C. Dănișor, Drept constituțional și instituții politice, Vol. I, Ed. C.H. Beck, București, 2007, p. 472;
[13] Ibid. p. 473
[14] C. Ionescu, Reflecţii pe seama articolului 110 din Constituţia României, publicat în Revista Română de Jurisprudență 5 din 2012;
[15] Idem
[16] I Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole. Ediția 2, Ed. C.H. Beck, 2019, p. 894;
[17] D.A. Tofan, Drept administrativ, Vol. I. Ediția 3, Ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 207;
[18] M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României revizuită. Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 201;
[19] I Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol I, p. 304;
[20] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 157 din 13 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 397 din 15 mai 2020;
[21] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 457 din 25 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 578 din 1 iulie 2020;
[22] Idem
[23] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 594 din 20 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 455 din 18 iunie 2008;
[24] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 391 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 719 din 22 iulie 2021;
[25] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 688 din 12 iulie 2021;
[26] „ (1) Starea de alertă se declară la nivel local, judeţean sau naţional, atunci când analiza
factorilor de risc indică necesitatea amplificării răspunsului la o situaţie de urgenţă, pentru o
perioadă limitată de timp, care nu poate fi mai mare de 30 de zile.
(2) Starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică
necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu
poate fi mai mare de 30 de zile.
(3) Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori
prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară
menţinerea unui răspuns amplificat.”
[27] „ (1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.
(3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil.”
[28] „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.”
[29] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 416 416 din 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 814 din 25 august 2021;
[30] Idem
[31] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 391 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 719 din 22 iulie 2021;
[32] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 152 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 387 din 13 mai 2020;
[33] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 157 din 13 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 397 din 15 mai 2020;
[34] „Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia.”
[35] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 416 din 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 814 din 25 august 2021;
[36] J. Dabin, Le droit subjectif, Ed. Dalloz, Paris, 1952, p.216;
[37] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 440 din 23 iunie 2011;
[38] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediția 4, Ed. All Beck, 2005, p. 405;
[39] https://luju.ro/static/files/2021/octombrie/28/Sentinta_fond_CASD__ER.pdf
[40] S.-G. Barbu, A. Muraru, V. Bărbățeanu, Elemente de contencios constituțional Ed. CH. Beck , 2021, p. 22.