1. Considerații de început
Actul administrativ este reprezentat de un act juridic unilateral (exprimând manifestarea de voință a unei singure părți), care emană de la o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării sau a executării în concret a legii. În plus, actul administrativ are ca efecte juridice nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice[1].
Actele administrative pot fi clasificate după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, anume: acte administrative normative (sunt generale și impersonale, având caracter erga omnes) și acte administrative individuale (nasc, modifică sau sting raporturi juridice care privesc o persoană sau mai multe persoane determinate).
Pentru a fi emise/adoptate, actele administrative trebuie să îndeplinească anumite condiții de valabilitate. Una dintre formele procedurale care trebuie efectuată concomitent emiterii sau adoptării actului administrativ este motivarea acestuia. Motivarea actului administrativ poate fi privită ca o garanție a respectării legii și a ocrotirii drepturilor cetățenești deoarece presupune expunerea motivelor de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului.
2. Necesitatea motivării actelor administrative
Pentru început, legea fundamentală a țării consacră dreptul la informație, statuând faptul că autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal[2]. Dacă ar fi să analizăm acest alineat, “treburile publice” pot privi, in genere, actele administrative normative, iar sintagma “probleme de interes personal”, pe cele individuale. Prin urmare, acest articol poate implica și obligativitatea motivării actelor administrative individuale[3] deoarece generalizarea principiului motivării actelor administrative (ca principiu al procedurii administrative) are ca efect garantarea realizării efective a dreptului la o bună administrație.
Motivarea aduce beneficii atât persoanelor cărora se adresează, întrucât acestea pot înțelege motivele pentru care a fost emis actul (iar atunci, dacă destinatarii actului au înțeles considerentele, se pot evita multe acțiuni în contestare), cât și instanțelor de judecată deoarece folosirea căilor de atac pentru a contesta un act administrativ este iluzorie dacă motivarea lui nu există. Puterea judecătorească nu ar putea să își dea seama care au fost motivele care au condus la o anumită măsură din partea autorităților administrative iar drept consecință, ar putea dispune nulitatea actului întrucât obiectivul motivării este chiar prezentarea într-un mod clar și concis a raționamentului instituției emitente.
De altfel, în dreptul Uniunii Europene găsim prezentat faptul că administrația are obligația de a-și motiva “deciziile”[4]. Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului arată însemnătatea principiului liberului acces la justiție, ca o garanție a societății democratice[5].
În consecință, o motivare greșită (din punct de vedere legal) sau chiar insuficientă ar fi echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului respectiv. Dacă ar fi permisă nemotivarea actelor administrative, ar interveni posibilitatea autorităților administrative de a ocoli legea, simultan cu imposibilitatea instanței de judecată de a verifica legalitatea actului în speță. Totodată, persoanele vătămate nu ar putea contesta cu eficiență un act administrativ nemotivat deoarece nu ar ști raționamentul care a stat la baza emiterii actului. În sprijinul ultimei afirmații putem observa și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, care afirmă faptul că “Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale sau colective”[6].
3. Excepții
Există într-adevăr și anumite acte administrative individuale care nu au nevoie de motivare din simplul fapt că aceasta este de la sine-înțeleasă. O listă neexhaustivă de astfel de acte ar putea fi:
– o diplomă de licență pe care o emite o universitate pentru un student;
– pașaportul emis de Serviciul de Pașapoarte;
– autorizația de practicare a unei meserii.
Aceste ultime tipuri de acte administrative nu au nevoie de motivare deoarece acestea sunt acte care îi conferă persoanei interesate un avantaj, nu o situație defavorabilă, iar motivele pentru care au fost emise sunt lesne de înțeles. Așadar, trebuie să recunoaștem că o situație în care motivarea tuturor actelor administrative individuale ar fi obligatorie ar degenera, fiind excesivă și ar implica îngreunarea activității administrației publice.
4. Sancțiunea nemotivării actului administrativ
Potrivit legii, lipsa motivării actului administrativ atunci când aceasta este obligatorie atrage nulitatea actului administrativ nemotivat. Din aceleași considerente, nulitatea actului administrativ va fi o sancțiune aplicată și actelor administrative care în motivare conțin motive contrare dispozițiilor legii în vigoare.
5. Concluzii
Pentru a garanta statul de drept, am putea merge spre orientarea pe care o preferă și sistemul de drept francez, făcând o obligativitate din motivarea actelor administrative individuale defavorabile particularului precum şi a actelor administrativ-jurisdicţionale. Astfel se urmărește o dublă finalitate. Pe de-o parte se dorește transparentizarea actului, care ar servi persoanei/persoanelor cărora li se adresează actul, iar acestea vor putea, la rândul lor, să verifice dacă actul are sau nu are temei legal. Pe de altă parte, această obligativitate de motivare ar aduce beneficii instanțelor de judecată, care ar putea să realizeze controlul jurisdicțional cu ușurință și cu o eficiență mai amplă asupra elementelor de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului.
[1] Art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ
[2] Art. 31 alin. 2 din Constituția României.
[3] Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată, Editura Universul Juridic, București, 2015, pp. 472-474
[4] Art. 41 alin. 2 lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene
[5] Hotărârea CEDO din 21 februarie 1975, pronunțată în cauza Golder c. Regatul Unit
[6] Decizia ÎCCJ nr. 482 din 26 ianuarie 2007, apud Gabriela Bogasiu, op. cit. p. 486