Preambul

Având în vedere dezbaterile publice intense din ultimele zile privind necesitatea învestirii cât mai rapide a unui Guvern cu puteri depline, în urma adoptării de către Parlamentul României a moțiunii de cenzură din 5 octombrie 2021, și considerând o idee mai veche asupra căreia am reflectat o perioadă de timp, scriu aceste rânduri cu scopul de a critica teza aproape unanim acceptată (sau asupra căreia nu a existat deloc analiză) conform căreia un Guvern demis nu poate adopta ordonanțe de urgență.

Sediul acestei soluții se găsește în art. 37 alin. (3) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ[1], conform căruia: „În cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege.”

Dacă la o primă vedere lucrurile par a fi destul de clare, o lectură atentă a textului constituțional din care norma sus-citată izvorăște creionează o formulare mult mai largă – art. 110 alin. 4 din Constituția României: „Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alineatelor (1) şi (2) îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.”

Având în vedere că noțiunea constituțională de „acte necesare pentru administrarea treburilor publice”  a fost extinsă (din punctul meu de vedere, într-o manieră nepermisă) în Codul Administrativ, formulez următoarea serie de argumente pentru care „actele necesare pentru administrarea treburilor publice” ar putea fi și ordonanțe de urgență ale Guvernului, adoptarea lor de către un Guvern demis fiind constituțională.

 

1. Constituția României nu distinge natura actelor pe care un Guvern demis le poate adopta.

 

Conform art. 108 alin. (1) din Constituția României, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. În art. 110 alin. (4), cel care limitează natura actelor pe care Guvernul demis le emite, legiuitorul constituant nu a restrâns natura actelor pe care Guvernul demis le poate adopta, ci s-a limitat la afirma că poate adopta doar acele acte (indiferent, deci, de natura lor) „necesare pentru administrarea treburilor publice”. Or, dacă Constituția a înțeles să stabilească un anumit regim de putere pentru Guvernul demis, nu s-ar putea adăuga la Constituție printr-un act normativ, atâta timp cât nu există o autorizare expresă în acest sens (ex: să fi existat un text de tipul „acte necesare pentru administrarea treburilor publice, conform legii”).

Prevederea din art. 110 alin. (4) stabilește chiar natura raporturilor dintre puterea legislativă și cea executivă, după retragerea încrederii Guvernului de către Parlament; acceptarea ideii că, fie și printr-o lege, Parlamentul ar putea restrânge puterile unui Guvern, fie el și demis, mai mult decât a dorit să o facă constituantul este, din punctul meu de vedere, nepermisă.

Ordonanțele de urgență pot fi la fel de „necesare pentru administrarea treburilor publice” precum hotărârile de Guvern. Aș merge chiar mai departe și aș îndrăzni să spun că, prin natura lor, așa cum au fost ele concepute la origini, ordonanțele de urgență nici nu au cum să fie altceva, de cele mai multe ori, decât acte necesare pentru administrarea treburilor publice”, întrucât utilizarea lor ca răspuns la situații excepționale elimină ab initio posibilitatea promovării unei politici noi prin acest instrument.

 

2. Situațiile extraordinare pot apărea și în perioada dintre adoptarea unei moțiuni de cenzură și învestirea unui nou Guvern.

 

Constituantul a stabilit, la art. 115 alin. (4) din Constituția României, condițiile în care pot fi adoptate Ordonanțe de Urgență„numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”. Or, aceste 2 limite instituite în Constituție contrazic sub aspect primar teza conform căreia un Guvern demis nu ar putea adopta ordonanțe de urgență.

Situațiile extraordinare (deci ieșite din comun, neprevăzute), a căror reglementare nu poate fi amânată, nu țin cont de crize politice, de retragerea încrederii Guvernului, de proceduri parlamentare, de remanieri sau de orice alte aspecte specifice adoptării unei moțiuni de cenzură; ele au o șansă la fel de mare de a se întâmpla pe perioada unui Guvern demis.

Or, rațiunea pentru care i-a fost permis Guvernului României să recurgă la instrumentul ordonanțelor de urgență a ținut de dorința ca, în circumstanțe speciale, acesta să poată acționa mai repede decât prin procedura parlamentară firească. Această rațiune nu dispare atunci când Guvernul este demis. În circumstanțe extraordinare, necesitatea luării unor măsuri imediate este la fel de stringentă, fiind ilogic să credem că voința constituantului a fost aceea ca, în caz de urgență, Guvernul demis să nu dispună de instrumentele necesare gestionării unei crize.

Este adevărat că, de cele mai multe ori, Guvernele României, indiferent de culoarea politică, au folosit ordonanțele de urgență nu pentru rezolvarea unor situații extraordinare, ci pentru promovarea rapidă a unor soluții legislative sau pentru evitarea unor dezbateri parlamentare, dar asta nu restrânge cu nimic necesitatea ca, în situații speciale, instrumentul ordonanței de urgență să fie disponibil, chiar și unui Guvern demis.

Ceea ce se încearcă prin această interdicție este de înțeles – împiedicarea unui Guvern demis să modifice de urgență legislația primară știind că oricum urmează să fie înlocuit. Totuși, acest risc este incomparabil mai mic cu riscul imposibilității adoptării unor soluții rapide atunci când situația o impune.

De altfel, practica recentă a demonstrat că această interdicție devine, la rândul său ineficientă, atunci când cabinetele, având reprezentarea clară că urmează să fie demise, adoptă o serie lungă de ordonanțe de urgență în ultima ședință de Guvern dinaintea votării moțiunii de cenzură.

 

3. Actul normativ care restrânge posibilitatea Guvernului demis de a adopta ordonanțe de urgență este… o ordonanță de urgență.

 

Așa cum scriam în Preambul, actul normativ în baza căruia este acceptată, în mod unanim, interdicția Guvernului demis de a adopta ordonanțe de urgență este Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019.

Cu alte cuvinte, cei care susțin această teză acceptă că Guvernul României și-ar putea restrânge lui înșuși competența de a adopta anumite acte, ceea ce este, din punctul meu de vedere, lipsit de sens. O astfel de interdicție este lipsită de valoare juridică tocmai pentru că emană de la înșuși organul asupra căruia incumbă interdicția și care ar putea oricând să renunțe la restricția pe care el înșuși și-a impus-o.

Într-adevăr, prevederea este preluată din fosta Lege nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor[2], care, la art. 26 alin. (3), avea un text similar celui de la art. 37 alin. (3) din actualul Cod Administrativ, interzicând adoptarea ordonanțelor de urgență de către un Guvern demis.

De altfel, problema sesizată nu este nouă; ea a fost sesizată de Guvernul României în 2005. La acel moment, Guvernul a adoptat Ordonanța de Urgență nr. 76/2005[3], care menținea interdicția adoptării de către Guvernul demis a ordonanțelor de urgență, „cu excepţia celor care sunt necesare pentru respectarea angajamentelor asumate de România faţă de Uniunea Europeană şi alte organisme internaţionale, a celor necesare în domeniul bugetar privind administrarea, repartizarea şi utilizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare, precum şi a celor necesare în cazul producerii unor evenimente ale căror efecte nu pot fi înlăturate decât prin măsuri stabilite de acte normative cu forţă juridică de lege.”

Această excepție a fost valabilă doar între 15 iulie 2005 și 15 august 2005, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 76/2005 fiind respinsă prin Legea nr. 250/2005[4], textul revenind ulterior la formularea inițială (care este și formularea actuală).

Copiez expunerea de motive a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 76/2005, la care mă alătur în totalitate:

„Deşi teza ultimă a alin. (3) al art. 26 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare, instituie interdicţia pentru Guvern, pe perioada interimatului, de a emite ordonanţe (atât simple, cât şi de urgenţă) şi de a iniţia proiecte de lege, această interdicţie, care nu este prevăzută la art. 110 din Constituţia României, republicată, devine, practic, inaplicabilă în anumite situaţii dintre care pot fi enumerate, cu titlu de exemplu:

a) adoptarea unor măsuri care sunt necesare pentru respectarea angajamentelor asumate de România faţă de Uniunea Europeană şi alte organisme internaţionale;

b) adoptarea unor reglementări în domeniul bugetar privind administrarea, repartizarea şi utilizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare;

c) în cazul producerii unor evenimente ale căror efecte nu pot fi înlăturate decât prin măsuri stabilite de acte normative cu forţă juridică de lege.În aceste condiţii, este necesar ca Executivul, pe perioada interimatului, să poată promova acte normative cu putere juridică de lege, cel puţin pentru cele trei situaţii menţionate, cu totul excepţionale, a căror reglementare trebuie realizată în regim de urgenţă. Neadoptarea prezentei ordonanţe de urgenţă ar avea consecinţe grave în cazurile în care Guvernul, pe perioada interimatului, nu ar putea interveni în plan legislativ pentru aceste situaţii, a căror reglementare impune promovarea unor acte normative cu putere juridică de lege.

Totuși, în 2009, în contextul prelungirii perioadei în care un Guvern demis își continua activitatea, problema a devenit din nou de interes, dat fiind că formularea împiedica Guvernul, în luna decembrie, din a transmite un proiect al legii bugetului de stat pentru anul 2010. În acest context, a fost adoptată Legea nr. 376/2009[5], cu următorul conținut: „Prin derogare de la prevederile alin. (3), în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul poate iniția proiecte de lege pentru ratificarea unor tratate internaționale, proiectele de lege privind bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, precum și proiectul de lege privind responsabilitatea fiscală.”

Aceasta a fost varianta legii între 2009 și 2019, Codul Administrativ nepreluând nicio excepție de la interdicțiile instituite Guvernului demis.

Acceptarea cu ușurință a ideii că Guvernul își poate interzice singur prin ordonanță de urgență să adopte ordonanțe de urgență este o situație pe care, personal, nu o pot înțelege din punct de vedere juridic.

 

Încheiere

În final, deși textul constituie o opinie pe care nu am mai întâlnit-o în doctrina constituțională din România, sper ca ea să compună măcar un punct de reflecție asupra unei teze pe care eu o consider ca fiind extrem de firească, în situații extraordinare.

Mai ales în contextul în care crizele politice (și guvernele demise care continuă să administreze treburile publice) se suprapun din ce în ce mai des cu situații extraordinare, cred că o dezbatere în această privință nu ar aduce decât beneficii arhitecturii instituționale și raporturilor dintre puterile statului.


 

[1] M.Of. nr. 555/3.07.2019

[2] M.Of. nr. 164/02.04.2001

[3] M.Of. nr. 618/15.07.2005

[4] M.Of. nr. 734/12.08.2005

[5] M.Of. nr. 835/03.12.2009