I. Guvernul interminar ‒ Definiție. Cazuri
Guvernul interimar reprezintă, în administrarea unui stat, o punte de legătură între un Guvern vechi, care, fie a fost demis, fie al cărui prim-ministru se confruntă cu o situație care îi face imposibilă exercitarea funcției, și un Guvern nou, care se va forma ulterior.
Art. 110 din Constituție prezintă situațiile în care se naște un Guvern interimar, ca o procedură menită să asigure continuitatea activității Guvernului[1] până la formarea unuia nou. Astfel, printre evenimentele care duc la apariția Guvernului interimar amintim retragerea sprijinului Parlamentului, imposibilitatea primului-ministru de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile sau demisia, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitatea ori decesul primului-ministru.
În cele ce urmează, noi vom dezbate doar problematica Guvernului care și-a pierdut sprijinul Parlamentului în urma unei moțiuni de cenzură, situație care ar putea fi definită ca o criză guvernamentală, dacă numirea unui Guvern nou este amânată pe o perioadă îndelungată. Acest eveniment politic, sancțiune care aparține Parlamentului[2], dar și mijloc de adaptare a mecanismului instituțional[3], duce la transformarea vechiului executiv într-un Guvern interimar până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, adică până la formarea unui Guvern nou.
Problema care se naște în această ramură ține de ultimele cuvinte de mai sus: până la formarea unui Guvern nou.
Vom stabili în acest studiu care sunt rolul și atribuțiile unui Guvern interimar, care este durata maximă de existență și ce soluții propunem la problemele ce se ivesc.
II. Rolul interimatului unui Guvern
Curtea Constituțională, în Decizia 538/2018, a tratat interimatul primului ministru, arătând că acesta „reprezintă, prin urmare, o soluție temporară, tranzitorie și de excepție, prin care se mențin stabilitatea, continuitatea și buna funcționare a Guvernului” (subl. nos.).[4] Totodată, într-o decizie mai veche, și anume, Decizia 1560/2009, instanța constituțională a arătat că „Interimatul reprezintă situaţia în care o persoană îndeplineşte, în condiţiile stabilite de lege, pe o perioadă determinată, atribuţiile unei alte persoane ce ocupă o demnitate sau o funcţie publică” (subl. nos.).[5] Credem că ideea necesității interimatului pentru a menține cursul activității imperioase a Executivului și a limitării riscului creării unei situații de instabilitate sau de întrerupere a activității guvernamentale (Decizia 538/2018, para. 80) poate fi aplicată mutatis mutandis și pentru interimatul Guvernului, prevăzut de art. 110. Astfel, scopul instituirii interimatului este unul temporar, ce vizează îndeplinirea doar a rolului administrativ al Guvernului[6], cu menținerea politicii anterioare declanșării lui, până la data validării unui nou Guvern, ce va putea realiza in integrum politica internă și externă a țării.
III. Atribuțiile Guvernului interimar
În urma retragerii încrederii de către Parlament, prin moțiune de cenzură, a Guvernului, acesta nu mai poate funcționa în același mod, datorită lipsei coeziunii politice și a ilegitimității survenite a Executivului, astfel că se impune circumstanțierea puterilor guvernamentale deținute anterior acestui moment.
Într-o astfel de situație, Constituția arată, lacunar, în art. 110 alin. (4) că: Guvernul demisionar ≪îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern≫. Codul administrativ (OUG 57/2019) a dezvoltat prevederea constituțională, ținând cont de vechea reglementare în materie, și anume de Legea 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a Ministerelor, astfel că, în art. 37 alin. (3), menționează că în situația Guvernului interimar, acesta ≪continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege.≫ Rezultă, așadar, că Guvernul interimar este limitat în activitatea sa de adoptare a actelor juridice în două moduri: i) acesta va putea adopta doar hotărâri de Guvern, adică acele acte care se emit pentru organizarea executării legilor, nu și acte de reglementare primară, precum ordonanțele simple și de urgență; ii) hotărârile trebuie să fie necesare pentru administrarea treburilor publice. Cu privire la punctul secund, doctrina a arătat că „actele de administrare a treburilor publice sunt hotărâri curente în activitatea executivă, cu caracter normativ sau individual ca, de pildă, acte de asigurare a aplicării normative unitare a legilor, aprobări de transferări și repartizări de bunuri între sau către autorități și instituții din subordine, numiri și revocări din funcții administrative etc”.[7]
Rezultă, fără putință de tăgadă, că un Guvern interimar trebuie să gestioneze în continuare afacerile țării, administrând și rezolvând problemele stringente, însă acesta trebuie să se abată de la orice ar reprezenta o politică nouă. De altfel, Guvernul va organiza și conduce administrația publică centrală, exercitând rolul său de gestionar, însă, datorită retragerii încrederii de către Parlament, care reprezintă cea mai gravă sancțiune constituțională[8], acesta nu poate efectua decât cele mai necesare acte, în temeiul principiului continuității serviciilor publice și a stabilității instituționale.[9]
IV. Durata interimatului. Probleme și posibile soluții
a) Probleme actuale
Acest studiu s-a născut datorită unei probleme destul de serioase care nu este reglementată nici de Constituție, dar nici de doctrină: cât poate dura un Guvern interimar?
Constituția ne spune la art. 110 alin. (4) că Guvernul demis prin moțiune de cenzură și devenit interimar va îndeplini actele necesare pentru administrarea țării până la depunerea jurământului de către noii membri ai Guvernului.
Practic nu se stabilesc niște reguli clare ale întinderii temporale și, deși ne-am fi așteptat să găsim alte repere în textele constituționale, nu găsim. Deci trebuie să mergem pe linia depunerii jurământului pentru a putea stabili clar momentul său. Pentru acest lucru, trebuie să ajungem la formarea noului Guvern.
După adoptarea moțiunii de cenzură, Președintele are obligația de a convoca la consultări partidele parlamentare și de a desemna un candidat la funcția de prim-ministru care să formeze noul Guvern și care să obțină votul Parlamentului în termen de 10 zile de la desemnare, conform art. 103 alin. (2) din Constituție.
Totuși, acest prim-ministru desemnat poate eșua în demersurile sale, ceea ce va duce la numirea unui alt candidat care, de asemenea, poate eșua. Cauzele eșecului de a câștiga încrederea Parlamentului pot fi multiple: schimbarea balanței de putere în cadrul partidului majoritar, destrămarea unei alianțe parlamentare sau alte strategii politice necesare pentru a preveni erodarea maximă a partidului aflat la guvernare. Mai puțin important este de ce nu poate forma un prim-ministru desemnat Guvernul, ci ceea ce contează cu adevărat este că matrița poate fi prelungită de ,,n” ori cu candidați care nu vor putea reuși în formarea unui nou Guvern. Se naște astfel o buclă infinită care poate fi denumită simplu ca blocaj.
Ce facem în această privință?
Art. 89 din Constituție ne spune că Președintele poate să dizolve Parlamentul, după consultarea cu președinții celor două Camere, dacă legislativul nu a acordat votul de încredere pentru formarea unui nou Guvern în termen de 60 zile de la desemnarea primului candidat și dacă au fost respinși doi candidați.
Deși ni s-ar părea că am descoperit o soluție pentru rezolvarea unei crize la nivelul executivului și am putea stabili durata maximă a Guvernului interimar la 60 zile, apreciem că trebuie să subliniem un cuvânt foarte important din textul constituțional: poate.
Ceea ce am observat noi a observat și doctrina care a stabilit clar că dizolvarea Parlamentului este o posibilitate pe care o are Președintele și nu o obligație[10]. De altfel, Curtea Constituțională a stabilit recent că Președintele decide cu privire la inițierea procedurii de dizolvare a Parlamentului atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute de legea fundamentală, neavând vreo obligație în acest sens. Mai mult, această soluție se impune cu titlu de ultima ratio, atunci când orice încercare de rezolvare a blocajului instituțional a eșuat.[11]
Altfel spus, dacă Președintele țării are un interes în a menține un Guvern interimar acesta poate să nu dizolve Parlamentul și poate numi în continuare candidați care nu au absolut nicio șansă în a obține voturile parlamentarilor. Mai mult chiar, Președintele poate alege să propună chiar aceeași persoană ca prim-ministru[12], blocând astfel administrarea corespunzătoare a țării și neavând o sancțiune pentru acest lucru. Totuși, Decizia 85/2020 a Curții Constituționale impune o limită în puterea de a alege a Președintelui, stabilind că nu va putea fi desemnată aceeași persoană și a doua oară dacă este clar că nu va putea strânge voturile necesare nici de această dată.
Astfel, dacă un Guvern ar fi demis printr-o moțiune de cenzură la doar un an după învestire, practic el ar putea dăinui încă trei ani ca Guvern interimar dacă Președintele și Parlamentul nu reușesc să găsească o soluție de mijloc. Soluția de deblocare ar veni odată cu noile alegeri parlamentare care ar duce la nașterea unui nou Parlament și la formarea unor noi forțe politice care să poată susține un candidat la funcția de prim-ministru.
Situația pare destul de sumbră. Dincolo de legitimitatea îndoielnică a unui astfel de executiv, invocăm ceea ce am explicat supra referitor la atribuțiile unui Guvern interimar. După cum am arătat, acesta nu poate îndeplini decât acte de administrare a treburilor publice. Or, un stat în plină dezvoltare, cum este România, are nevoie de un Guvern cu puteri depline pentru a-și pune în practică planul de guvernare. Mai mult chiar, o democrație sănătoasă necesită un Guvern numit și susținut de Parlament, nu ținut artificial în viață prin existența unui simplu drept potestativ al Președintelui.
Totuși, orice problemă are și soluții, mai apropiate sau … mai străine.
b) Soluțiile ieșirii din criză
După cum am văzut, factorii politici implicați și autoritățile publice ar putea tergiversa sine die numirea unui Guvern titular, fără a fi constrânse în mod explicit de normele constituționale să iasă din criza guvernamentală. Cu toate acestea, în argumentarea pe care ne-o propunem, încercăm să aducem două soluții pentru ieșirea din impasul politic, una fiind posibilă de lege lata, iar cea de-a doua o propunem cu titlu de lege ferenda.
- Principiul colaborării loiale
Mai întâi, putem observa că interimatul prim-ministrului, în situația imposibilității de a-și exercita atribuțiile, nu poate dura mai mult de 45 de zile, iar dacă se depășește acest termen, Guvernul devine demisionar, conform art. 110 alin. (3). Totodată, interimatul miniștrilor sau al celorlalți membri ai Guvernului, potrivit art. 107 alin. (4), poate fi instituit pe o durată maximă de 45 de zile.
Până la sfârșitul termenului de 45 de zile, prim-ministrul trebuie să propună un ministru cu puteri depline în funcția interimară, iar Președintele are obligația să îl numească în funcție. De altfel, Curtea Constituțională în Decizia 1560/2009, a arătat că prim-ministrul are datoria de a propune și Președintele de a numi un nou ministru titular, fără a depăși termenul de 45 de zile.
În literatura de specialitate s-a argumentat, însă, că trecerea peste acest termen nu este de natură să atragă vreo sancțiune constituțională, în lipsa unei mențiuni exprese prevăzute în Constituție[13]. Cu toate acestea, noi considerăm că o conduită care ar amâna în mod intenționat numirea unui ministru titular, după ce s-au epuizat cele 45 de zile, este de natură să atragă admiterea unui conflict juridic de natură constituțională de către instanța de contencios constituțional. O astfel de atitudine instituțională nu este în spiritul legii fundamentale și nu respectă jurisprudența Curții Constituționale, așa cum am menționat anterior. De altfel, un alt autor arăta că „după epuizarea termenului maxim de 45 de zile, numirea unui titular este obligatorie, deoarece altminteri, interimatul încetând de drept, postul ar rămâne vacant, ceea ce este contrar mandatului primit de Guvern la învestitură”.[14] Prin urmare, interimatul miniștrilor și al prim-ministrului pentru cazul imposibilității exercitării funcției are o durată determinată, obligatoriu de a fi respectată.
Aceleași considerente le putem aplica mutatis mutandis și în situația interimatului Guvernului, acesta trebuind să aibă o durată de viață cât mai scurtă și să se evite prelungirea nejustificată a stării de incertitudine. Pe lângă rolul temporar de garantare a stabilității și continuității guvernamentale, așa cum am văzut în cap. II, vom mai argumenta această concluzie prin recurgerea la conduita pe care trebuie să o manifeste autoritățile sau instituțiile publice, date fiind atribuțiile lor constituționale.
Principiul colaborării loiale a fost definit și antamat de Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, arătând că acesta impune obligația ca instituțiile și autoritățile publice să manifeste un comportament respectuos față de celelalte instituții statale, cu respectarea întregului ansamblu de valori și principii ce reies din Constituție și care reprezintă cultura constituțională a acelui stat.[15]
Acest principiu, la care Curtea Constituțională apelează tot mai des în jurisprudența sa, se prezintă sub două semnificații conceptuale. Pe de-o parte, colaborarea loială între instituțiile/autoritățile statului presupune ca normele de drept pozitiv să fie respectate în realizarea oricărei conduite instituționale, deci în realizarea competențelor, atribuțiilor și obligațiilor acestor instituții/autorități. Firește, se observă că această componentă se subsumează însuși principiului statului de drept, de care principiul colaborării loiale între instituțiile statului nu trebuie disociat. Pe de altă parte, colaborarea loială presupune și respectul reciproc pe care trebuie să îl poarte instituțiile/autoritățile statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Această obligație are ca fundament faptul că toate instituții/autoritățile publice servesc scopului comun de a promova interesele țării ca un întreg, nu interesele înguste ale unei singure instituții sau ale unui partid politic ce a desemnat titularul acelei funcții.[16]
Prin urmare, colaborarea loială implică o componentă extra legem[17], care presupune căutarea de rezolvări prin acțiuni nemenționate de legea fundamentală, dar permise de aceasta, având ca scop evitarea blocajelor și conflictelor interinstituționale. În orice caz, instanța constituțională a arătat că conduita autorităților sau instituțiilor statale nu poate fi nicidecum subsumată unei manifestări contra legem ‒ de natură să eludeze litera legii. Pe scurt, conduita impusă de acest principiu se bazează pe dialog și respect între instituțiile etatice, ce trebuie să caute rezolvări și soluții problemelor întâmpinate, care sunt conforme literei și spiritului Constituției.
Așadar, organele statului, în speță Parlamentul și Președintele României, care au atribuții în numirea Guvernului, precum și partidele politice, recunoscute de art. 8 alin. (2) din Constituția României, trebuie să creeze o cultură a dialogului și să respecte autoritatea impusă de fiecare, manifestând o conduită loială prevederilor legale. Aceste autorități publice trebuie să țină cont de faptul că interimatul nu poate exista decât pe o durată limitată, care trebuie să fie cât mai scurtă, evitându-se prelungirea nejustificată a unei astfel de situații, după cum am menționat anterior. Chiar mai mult, trebuie căutate soluții extraprocedurale, de pildă, prin comunicarea instituțională proactivă, prin consultări periodice și previzibile, sondaje ori prin participarea la dezbateri publice sau discuții televizate care să fie de natură să evidențieze rolul și autoritatea fiecărei instituții publice ce are atribuții în numirea prim-ministrului. Manifestând o astfel de conduită, întru totul consimțită și justificată de solemnitatea autorității Puterii Publice, autoritățile vor putea găsi un candidat care să poată strânge numărul necesar de voturi pentru învestire.
Acestea fiind spuse, considerăm că autoritățile și instituțiile publice au obligația de a evita prelungirea situației de criză, care a generat existența interimatului Guvernului, acestea trebuind să numească cât mai prompt un Guvern titular. O conduită care nu respectă urgența numirii unui Guvern titular și care nu e conformă principiului colaborării loiale așa cum am propus supra., va atrage admiterea unui conflict juridic de natură constituțională soluționat de instanța de contencios constituțional.[18]
- Moțiunea constructivă
Moțiunea constructivă, deși nu este prevăzută de Constituția României, este un mecanism de evitare a unei crize guvernamentale. Aceasta presupune drept criteriu de admisibilitate indicarea unui candidat la funcția de prim ministru.[19] Altfel spus, promotorii moțiunii de cenzură au obligația să propună odată cu moțiunea de cenzură, o persoană în funcția de premier care îi va lua locul prim-ministrului demis. Dacă moțiunea respectivă nu trece, Guvernul își continuă activitatea, iar dacă aceasta este adoptată de Parlament, Guvernul inițial devine demisionar, fiind înscăunat Guvernul propus odată cu moțiunea.
Moțiunea constructivă apare în dreptul comparat, în Constituțiile unor state europene, precum: Germania, Ungaria, Spania.[20] Un alt autor român arăta, de pildă, că legiuitorul constituant al Republicii Federale a Germaniei a fost precaut, astfel că a introdus mecanisme constituționale care să asigure și garanteze că succesiunea forțelor politice se realizează conform principiilor democratice și în mod pașnic.[21]
Rezultă așadar că, moțiunea constructivă este de natură să elimine problemele pe care le presupune interimatul, întrucât se asigură o fluiditate între echipa guvernamentală inițială și cea subsecventă. O astfel de practică constituțională ar fi fost utilă și în democrația românească, evitându-se problemele create de prelungirea nesfârșită a unei crize guvernamentale prin neînțelegeri politice care obstrucționează numirea unui Guvern cu puteri depline.[22] Desigur, aceasta rămâne o soluție de lege ferenda, pe care legiuitorul constituant viitor ar putea să o ia în considerare.
V. Concluzii
După cum bine știm, dreptul este un instrument creat de către oameni și pentru oameni. Mai mult chiar, dreptul constituțional este un mijloc de a asigura buna desfășurare a raporturilor dintr-un stat și, din nou, și aceasta în beneficiul oamenilor.
Deși Constituția lasă loc pentru numeroase probleme interinstituționale precum cea prezentată mai sus, cel mai simplu mod de rezolvare (și mai profan, de asemenea) ni s-ar părea modificarea acesteia. Instituția moțiunii constructive ar fi o gură de aer pentru situațiile în care nu există nicio majoritate parlamentară bine definită, dar urmează să fie destituit Guvernul. Totuși, nicio modificare nu ar aduce o variantă perfectă și considerăm că, în ciuda numeroaselor propuneri de lege ferenda, mereu se vor naște noi și noi problematici și cu siguranță că nu vom putea revizui legea fundamentală de fiecare dată.
Totuși, descoperim în chiar primul articol din acest act, la alineatul (5), principiul colaborării loiale. Deși pare larg și greu de restrâns în cuvinte puține, acest principiu ne oferă soluția în speța noastră pentru că ne spune foarte simplu că tot ceea ce instituțiile întreprind trebuie să fie în slujba cetățenilor. Aici stă întreaga rezolvare a oricărei crize politice, iar în această speță rezolvarea aparține atât Președintelui, cât și Parlamentului, dar mai ales Curții Constituționale care, în cazul sesizării cu un conflict juridic de natură constituțională, trebuie să acționeze prompt și să impună respectarea atât a literei, dar mai ales a spiritului Legii fundamentale.
Ius est ars boni et aequi
[1] D. Apostol Tofan, Constituția României: comentariu pe articole, Ed. a 2-a revizuită, coordonatori I. Muraru și E.-S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, București, 2019, p. 895
[2] C. Ionescu, Reflecții pe seama art. 110 din Constituția României, Revista Română de Jurisprudență, nr. 5 din 2012
[3] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și dreptul român, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003, p. 570
[4] Decizia nr. 538 din 12 septembrie 2018, M.Of. nr. 1076 din 19 decembrie 2018.
[5] Decizia nr. 1560 din 18 noiembrie 2009, M.Of. nr. 824 din 30 noiembrie 2009.
[6] A se vedea: Apostol Tofan, op. cit., p. 851-854; În această lucrare, distinsul autor menționează că Guvernul îndeplinește un dublu rol și anume, unul politic și unul administrativ.
[7] I. Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, p. 304, apud. Constituția României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S.Tănăsescu, ed. 2, București, C.H.Beck, 2019.
[8] A se vedea supra. nota 2, precum și E. S. Tănăsescu și R. Popescu, în Constituția României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S.Tănăsescu, ed. 2, București, C.H.Beck, 2019, pg. 942; I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și dreptul român, Ed. C.H.Beck, 2006, p. 653-654.
[9] Pentru o tratare a stabilității instituționale ca și caracteristică a autorităților și instituțiilor publice, a se vedea: Decizia Curții Constituționale nr. 85 din 24 februarie 2020, M.Of. nr. 195 din 11 martie 2020, para. 119.
[10] D. Apostol-Tofan, op. cit, p. 773; I. Deleanu, op. cit, p. 638.
[11] Este vorba despre Decizia Curții Constituționale nr. 85/2020.
[12] D. Apostol-Tofan, op. cit, p. 774.
[13] Gh. Iancu, Drept constituțional și instituții politice, Ed. 3, București, C.H.Beck, 2014. Autorul arată că: „În cazul în care o asemenea procedură [numirea unui ministru titular] nu s-ar declanșa, Constituția nu prevede niciun fel de sancțiune, motiv pentru care menținerea calității de ministru interimar a altui ministru poate continua și după scurgerea perioadei constituționale de 45 de zile, ceea ce de altfel s-a și întâmplat în practica executivului în mandatul parlamentar 2008-2012.”
[14] A. Iorgovan, Constituția revizuită comentată, 2004, p. 182, apud. Constituția României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S.Tănăsescu, ed. 2, București, C.H.Beck, 2019.
[15] A se vedea în acest sens: Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, M.Of. nr. 877 din 7 noiembrie 2017; Decizia nr. 685 din 7 noiembrie 2018, M.Of. nr. 1021 din 29 noiembrie 2018, precum și coord. Muraru, Tănăsescu, op.cit.,p. 15.
[16] Decizia Curții Constituționale nr. 611/2017, para. 106-107.
[17] Ibidem. para. 109-113.
[18] E drept că e nevoie ca instanța constituțională să fie sesizată de unul dintre subiecții competenți, prevăzuți de art. 146 lit. e) din Constituția României.
[19] I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op.cit., pg. 943.
[20] Ibidem.
[21] C. Ionescu, Drept constituțional și instituții politice. Teoria generală a instituțiilor politice., Vol. 1, Ed. Lumina Lex, 1997, p. 418-419. Redăm în continuare cuvintele autorului citat: „Adunarea constituantă a dorit crearea unor instrumente care să asigure și garanteze succesiunea puterii pe calea principiilor democrației parlamentare, astfel că Bundestagul nu își poate exprima neîncrederea față de cancelarul federal decât prin alegerea, cu o majoritate absolută, a unui succesor al acestuia și prin cererea adresată Președintelui de a-l elibera din funcție pe cancelarul în cauză”.
[22] Utilitatea acestui mecanism a fost exprimată și în alte ocazii, în doctrina română, a se vedea I. Muraru, E.S.Tănăsescu, op.cit., pg. 947.